I nuovi soggetti coinvolti nel processo di misurazione e valutazione

Il decreto legislativo 150/2009 ha introdotto, quindi, due nuovi soggetti che hanno il compito di svolgere un ruolo fondamentale nel cambio di marcia richiesto dalla riforma, nuovi soggetti e nuove funzioni ispirate alle evoluzioni recenti registrate in numerosi Paesi.

Gli Organismi Indipendenti di Valutazione sono soggetti interni alle

amministrazioni; devono aiutare a pianificare, lavorare, rendicontare meglio e premiare i più bravi nel rispetto della trasparenza.

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Tutto questo richiede specifiche competenze (ecco perché i membri di questi organismi devono essere selezionati in base alle competenze e all’esperienza, ed i loro curricula pubblicati online).

La Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, prevista dal decreto, offre un supporto alle

amministrazioni e agli Organismi indipendenti di valutazione. La Commissione si configura allo stesso tempo come un centro di eccellenza che fornisce linee guida e metodologie e come un garante della trasparenza, raccogliendo tutte le informazioni sulla performance, la valutazione e la premialità nelle amministrazioni pubbliche. Una funzione fondamentale per concretizzare gli obiettivi della riforma, che richiede autorevolezza e personale specializzato. Ecco perché occorre istituire una Commissione indipendente, composta da membri con comprovate competenze, nei settori attinenti alla riforma.

Il decreto legislativo ha previsto, inoltre, l'ampliamento dei poteri dell'Ispettorato per la Funzione Pubblica25, in particolare per quanto riguarda la collaborazione con la Guardia di Finanza e le verifiche sul corretto conferimento degli incarichi e sull'esercizio dei poteri disciplinari.

Pertanto, il Capo IV del Titolo III elenca quali sono i soggetti, oltre alla dirigenza (contemplata nel Capo II del Titolo IV) e all’organo di indirizzo

25 _{A tal proposito si può segnalare che l’articolo 71 del decreto legge n. 112 del 2008 (convertito,}

con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008) ha introdotto disposizioni in materia di controllo del periodo di assenza per malattia dei pubblici dipendenti. Tali disposizioni sono poi state modificate dall’art.55 septies del Decreto legislativo n.165 del 2001(inserito dall’art.69 del Decreto Legislativo n.150 del 2009) che demanda ad un decreto ministeriale il compito di stabilire le fasce orarie di reperibilità entro le quali devono essere effettuate le visite di controllo e il regime di esenzione dalla reperibilità. Il D.M. 18 dicembre 2009 n.206 ha quindi fissato le nuove fasce di reperibilità per le visite mediche di controllo del lavoratore assente per malattia e le ipotesi di esclusione dall’obbligo di rispettare le suddette fasce in relazione a situazioni afferenti a specifiche e gravi patologie.

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politico-amministrativo, del processo di misurazione e di valutazione della performance, dei quali segue una dettagliata trattazione.

La CIVIT, successivamente denominata ANAC26, nella sua previsione originaria, deve sicuramente essere considerata come un organo di controllo esterno, anche se con una forte connotazione di indirizzo politico.

Più nel dettaglio, come previsto nel testo originario dell’articolo 13 del decreto, la “Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle

amministrazioni pubbliche”, ha il compito di indirizzare e coordinare

l’esercizio indipendente delle funzioni di valutazione e di sovrintendere ad esso, di garantire ed assicurare la trasparenza e conoscenza dei sistemi di valutazione nonché la visibilità e comparabilità degli indici di andamento gestionale.

Si tratta di un organo collegiale composto da cinque membri estranei all’amministrazione, i quali devono possedere competenze o nel settore pubblico o in quello privato in materia di management, servizi pubblici, controllo di gestione e gestione e valutazione del personale e che possono rimanere nella loro carica per un periodo non superiore ai sei anni. Essi non possono rivestire – durante l’incarico - o aver rivestito nell’arco dei tre anni precedenti alla loro nomina incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici e in organizzazioni sindacali o avere interessi di qualsivoglia natura,

26 _{Dal 31 ottobre 2013, con l’entrata in vigore della legge n. 125 del 2013, di conversione del}

decreto legge del 31 agosto 2013, n. 101, la Civit ha assunto la denominazione di "Autorità Nazionale Anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche" (A.N.AC.). La legge n. 190 del 2012 "Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione" aveva infatti individuato la Commissione quale Autorità nazionale anticorruzione.

Inoltre, sempre dal 31 ottobre 2013 le funzioni relative alla performance e alla valutazione di cui all’art. 13 del d.lgs..n. 150/2009, inizialmente trasferite all’ARAN, sono rientrate nell’ambito di competenza di questa Autorità.

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che potrebbero risultare in aperto conflitto e contraddizione con l’attività e la funzione svolta dalla Commissione.

La Commissione definisce con propri regolamenti le norme ed i principi che attengono al proprio funzionamento, anche se il principio dell’indipendenza del suo operato può essere comunque messo in discussione, dal momento che i suoi componenti sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica su proposta dal Ministro per la pubblica amministrazione previa deliberazione del Consiglio dei Ministri.

Inoltre la Commissione svolge una serie di fondamentali funzioni a supporto dei sistemi di valutazione delle prestazioni singole e collettive delle pubbliche amministrazioni tra le quali, si possono ricordare quelle dirette a fornire supporto sia tecnico che metodologico all’attuazione delle diverse fasi del ciclo di gestione della performance, non che quella di definire le linee guida per la strutturazione e la redazione dei principali documenti espressione dell’attività valutativa (si fa riferimento al Piano delle Performance e alla Relazione sulle Performance) verificandone anche la corretta predisposizione. La Commissione, inoltre, definisce i parametri ed i modelli di riferimento del sistema di misurazione e valutazione delle performances, i requisiti base per la nomina dei componenti dell’Organismo indipendente di valutazione,

promuove analisi comparate delle performances delle pubbliche

amministrazioni rese note attraverso la pubblicazione su siti istituzionali o su altri mezzi di divulgazione e comunicazione, promuove iniziative di confronto tra le pubbliche amministrazioni ed i privati cittadini, le imprese e le associazioni di vario genere, predispone una relazione annuale sulla performance delle amministrazioni centrali e ne garantisce la diffusione e

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pubblicizzazione, ed infine, intrattiene rapporti di collaborazione e cooperazione con strutture europee o internazionali simili ad essa per tipologia di funzioni ed attività svolte. 27

La Commissione, inoltre, promuove sistemi e metodologie finalizzati al miglioramento prestazionale degli organismi pubblici, confronta le performances con standard qualitativamente superiori sia a livello nazionale che internazionale e, in ultimo, garantisce la trasparenza dei risultati conseguiti mediante una tempestiva e puntuale pubblicizzazione degli stessi. Gli esiti dell’attività svolta dalla Commissione e tutti i dati sui quali si basa la valutazione della performance organizzativa ed individuale dovranno per legge essere resi noti al pubblico. Tali risultati dovranno essere analizzati da un valutatore indipendente che formulerà in ultima analisi un giudizio sull’efficienza, efficacia ed utilità dell’attività svolta e sull’adeguatezza della gestione, e suggerire proposte e raccomandazioni di modifica e/o integrazione dei compiti svolti.

Nel comma 8 si è previsto, inoltre, che la Commissione deve istituire una Sezione al suo interno che si occupi in particolare del tema della trasparenza e della diffusione nelle pubbliche amministrazioni della cultura della legalità. Di particolare rilievo sono i commi 9 e 10 dell’articolo 13, in cui è stato contemplato che anche la Commissione nazionale sia a sua volta valutata. Infatti i risultati delle attività svolte sono pubblici e a disposizione delle associazioni dei cittadini e degli utenti stessi; dopo cinque anni dalla data di costituzione, viene affidato ad un soggetto terzo il compito di valutare complessivamente il suo operato e l’efficacia della sua azione.

27 _{HINNA L., MARCANTONI M., Dalla riforma del pubblico impiego alla riforma della Pubblica}

49 L’Organismo indipendente di valutazione delle performance (OIV),

invece, deve essere istituito presso ogni singola amministrazione, per cui viene considerato come un organo di controllo interno, in quanto veniva nominato, sentita la Commissione, dall’organo politico-amministrativo. 28

Come statuito originariamente dall’articolo 14 del decreto Brunetta, esso è costituito da un organo monocratico o collegiale composto da tre membri, dotati questi ultimi di requisiti similari a quelli richiesti ai componenti della Commissione.

La CIVIT-ANAC ha sottolineato, nella sua delibera n.4 del 16 febbraio 2010, che la composizione collegiale consente più agevolmente di assicurare la pluralità delle competenze professionali. Per gli enti di ridotte dimensioni e di natura omogenea, sarebbe auspicabile la costituzione in forma associata di un organo collegiale, in modo tale da condividere competenze specifiche di alto livello.

Gli enti e le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del Decreto Legislativo n. 165/200129, fermo restando quanto previsto dagli articoli 16 e

74 del D. Lgs. n. 150/2009, sono tenuti a nominare i componenti dell’OIV

28 _{Gli artt.13 e 14 del Decreto Brunetta riguardanti la Civit e l’OIV sono stati parzialmente}

abrogati dal Decreto Legge n. 90 del 2014 convertito nella Legge n.114 del 2014 e dall’art.8 del D.P.R. 9 maggio 2016, n. 105 “Regolamento di disciplina delle funzioni del Dipartimento della funzione pubblica della presidenza del Consiglio dei ministri in materia di misurazione e valutazione delle performances delle pubbliche amministrazioni”. Il citato Regolamento costituisce oggi il punto di riferimento in tema di performance.

29 _{Ai sensi dell’articolo 1, comma 2 :” Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le}

amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti i del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI.

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previo accertamento dei requisiti indicati dalla CIVIT30 _{e previo parere}

favorevole dell’attuale Autorità.

La formulazione della richiesta di parere e il successivo provvedimento di nomina spettano all’organo di indirizzo politico.

Qui si ripropone, il problema dell’effettività dell’indipendenza dell’organismo di valutazione, dato che la procedura di nomina chiama in causa proprio

quell’organo di indirizzo politico-amministrativo che presiede

l’amministrazione da valutare, se pur con un duplice intervento da parte della stessa CIVIT- ANAC, in prima battuta, con riguardo ai requisiti richiesti in astratto, di controllo poi, rispetto ai nominativi sottoposti in concreto.

Da questo, si evidenzia la capacità di condizionamento che l’ANAC esercita sull’OIV, dapprima con il parere richiesto sulla sua costituzione e formazione e, successivamente, attraverso l’esercizio della sua competenza di indirizzo e coordinamento.

L’indipendenza dell’OIV, tuttavia, si ascrive a diversi elementi indicati nel Decreto Brunetta31 e ulteriormente specificati nelle Delibere CIVIT32, tra i quali rientrano il sistema di individuazione dei membri basato su un metodo di selezione pubblico e meritocratico, svincolato da giudizi da parte dell’organo politico e dall’assenza di conflitti di interessi che possono inficiare il ruolo di controllore.

30 _{Commissione Indipendente per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle}

amministrazione pubbliche, Delibera n. 12 del 27 Febbraio 2013, Requisiti e procedimento per la nomina dei componenti degli Organismi indipendenti di valutazione (OIV).

31 _{Il comma 8 dell’art. 14 del d.lgs. 150/2009 esclude che i relativi componenti possano essere}

nominati tra soggetti che rivestono incarichi pubblici o elettivi o cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali ovvero che abbiano rapporti di collaborazione o di consulenza con tali organizzazioni ovvero che abbiano rivestito simili incarichi o cariche o che abbiano avuto simili rapporti nei tre anni precedenti la designazione

32 _{Commissione Indipendente per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle}

amministrazione pubbliche, Delibera n. 4/2010 del 16 febbraio 2010, cit , delibere n. 107/2010, n. 21/2012, n. 23/2012, n. 27/2012 e n. 29/2012, Delibera n.12/2013 con le quali la Commissione ha provveduto ad integrare la citata delibera n. 4/2010.

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Se focalizziamo l’attenzione, adesso, sul funzionamento di tale organo possiamo affermare con certezza che ogni amministrazione pubblica deve dotarsi di questo organo che va a sostituire i servizi di controllo interno e che sarà detentore delle seguenti funzioni:

- monitorare il funzionamento generale del sistema di valutazione ed

elaborare una relazione annuale sullo stato dello stesso;

- comunicare le criticità nell’immediato momento del loro riscontro ai

competenti organi;

- validare la già discussa “Relazione sulle Performance” ed assicurarne la

pubblicità attraverso la sua inserzione nei siti istituzionali di ciascun ente: questa attività rappresenta una condizione inderogabile per l’attivazione del sistema premiante;

- assicurarsi che le metodologie, i sistemi e gli strumenti di valutazione

previsti dalla Commissione vengano correttamente applicati;

- effettuare delle proposte al vaglio dell’organo di indirizzo politico

amministrativo in merito alla valutazione dei dirigenti e alla conseguente distribuzione ad essi di premi;

- garantire l’adeguatezza dei sistemi di valutazione e la congruenza nella

corresponsione di premi.

Questo organismo è supportato da una struttura tecnica permanente per la misurazione delle performances dotata di tutte le risorse necessarie per l’esercizio delle relative funzioni.

Al fine di accrescere maggiormente la condivisione tra i dipendenti pubblici dei nuovi sistemi valutativi predisposti da tale organismo, devono essere implementate e realizzate annualmente indagini sul livello di benessere

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organizzativo, sul grado di apprezzamento e condivisione del sistema di rilevazione e valutazione.

Infine esso si occupa di rilevare le valutazioni effettuate da parte del personale nei confronti del proprio superiore gerarchico in merito al suo operato: tale valutazione non è collegata al sistema premiale ma serve per rafforzare e strutturare il regime delle competenze.

La valutazione del clima organizzativo, infatti, rappresenta uno strumento di fondamentale rilevanza nell’ambito delle organizzazioni, basato sulla constatazione che un maggior coinvolgimento del personale può costituire un aspetto strategico utile ad assicurare una migliore qualità del servizio offerto all’utente: le amministrazioni pubbliche, così come quelle private, hanno il dovere di rilevare e approfondire il livello di soddisfazione dei propri dipendenti per analizzare gli aspetti che determinano ed influiscono sul loro effettivo rendimento, elemento di grande rilievo se si considera il ruolo di preminenza che le risorse umane rivestono nelle organizzazioni chiamate a garantire servizi per la pubblica utenza.

Questa indagine, normalmente attivata attraverso lo strumento del questionario, costituisce un momento fondamentale per il dipendente poiché contribuisce ad accrescere il suo senso di appartenenza, la sua motivazione, la sua crescita sia personale che professionale, fattori che, se utilizzati in modo corretto, contribuiscono a migliorare il benessere e la produttività del lavoratore con diretta e positiva ripercussione sulla qualità dei risultati raggiunti dall’individuo e, per estensione, dall’intera organizzazione.

Inoltre, all’Organismo Indipendente di Valutazione della performance non può competere anche il controllo di regolarità amministrativa e contabile, alla luce

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dell’articolo 1, comma 2 lettera e) del Decreto Legislativo 286 del 1999, non inserito fra quelli abrogati dall’articolo 30 comma 4 del decreto Legislativo 150/2009, che vieta l’affidamento di tale controllo alle strutture addette al controllo di gestione, alla valutazione dei dirigenti e al controllo strategico.33 In ultimo, l’Organo di indirizzo politico amministrativo secondo le disposizioni dell’ articolo 15 del Decreto 150 del 2009, è incaricato di “promuovere la cultura della responsabilità per il miglioramento della

performance, del merito, della trasparenza e dell’integrità”; a tal fine si

occuperà dell’emanazione e della definizione degli indirizzi strategici verificandone in seguito l’effettivo conseguimento e stabilirà i principi base per la redazione di tutta la documentazione relativa al processo di valutazione.34

Per quanto riguarda il ruolo e la funzione della Corte dei Conti, è necessario operare una distinzione tra la tipologia delle comunicazioni che l’OIV è obbligato ad inoltrarle35.

In particolare, il caso che la comunicazione abbia ad oggetto criticità legate alla efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, ovvero la fattispecie della notitia damni. Nel primo caso, la disposizione consente alla Corte dei Conti di esercitare le attribuzioni di cui all’articolo 3, comma 8, legge n. 20/1994 e allo stesso tempo rafforzerebbe il compito di verificare “il funzionamento dei controlli interni” ex art. 7, comma 7, legge n. 131/2013.

33 _{PANNOCCHIA I., “Elementi di raccordo fra il conseguimento della legalità e la valutazione}

della performance: il controllo di regolarità amministrativa”, in “Il nuovo ordinamento del lavoro pubblico ed il ciclo delle performance: programmazione, valutazione e controllo dopo la riforma Brunetta (L. 15/2009 e D. Lgs. 150/2009), a cura di Scognamiglio G. e Bacci A., Promo P.A. Fondazione, 2010

34 _{Cfr: Decreto Legislativo n.150 del 15 ottobre 2009, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 31 ottobre}

2009, disponibile sul sito: www.gazzettaufficiale.it

35_{TARASCO A.L., Corte dei conti ed effetti dei controlli amministrativi, Cedam, Padova, 2012,}

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Nel secondo caso, se da un lato il precetto di cui all’articolo 14 d.lgs. n. 150/2009 parrebbe ripetitivo del generale obbligo previsto dall’art. 20, comma 2, D.P.R. n. 3 del 1957 ai sensi del quale ogni pubblico ufficiale è tenuto a denunciare la notitia damni alla Corte dei Conti, dall’altro la stessa Corte ritiene che “l’abrogazione dell’art. 1, comma 6, d.lgs. 286/1999 ad opera

dell’art. 30, d.lgs. n. 150/2009 rafforza la posizione della stessa nella misura

in cui può perseguire, oltre il presunto autore del danno, anche gli organi di supervisione interna, ove omettano la segnalazione di eventuali pregiudizi”.