Decisioni strategiche e formulazione delle politiche pubbliche.

La scelta degli obiettivi verso i quali indirizzare consapevolmente il corso delle attività è l’asse centrale per una strategia esplicita.

Obiettivi e risultati (performances) sono leggibili in corrispondenza, riflettono le medesime variabili. In una ottica strategica gli obiettivi servono ad orientare l’attività verso i risultati perseguiti. Si potranno quindi definire diversi obiettivi per diversi insiemi di attività, ma tutti avranno rilievo strategico; in questo senso, si potranno leggere in chiave strategica anche le attività ricorrenti che normalmente vengono associate ad obiettivi di carattere strutturale o operativo. L’adozione di questa prospettiva consente di evitare che la maggior parte delle attività svolte dalle amministrazioni pubbliche -e quindi delle risorse coinvolte- sia considerata non strategica. Ma non si tratta solo di questo: infatti, una piena valorizzazione del linguaggio nuovo che la legge ha introdotto nel sistema italiano, proponendo il termine performance ad integrazione di quello più classico e tradizionale di risultato, deve incoraggiare a riconoscere lo spessore strategico delle attività ordinarie.

Infatti, la parola performance dice qualcosa più di risultato, esce da una dimensione meramente burocratica o produttiva, perché evoca la rappresentazione di un intervento, con il suo impatto anche fisico, visivo, comunicativo, perché sviluppa la sua efficacia nel processo interattivo tra agente e contesto pubblico. La rappresentazione di un evento complesso come la performance ha una valenza comunicativa che rimanda ad un sistema di relazioni: è una narrazione che ha

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senso solo se si rapporta ad interlocutori rilevanti (stakeholders) ed ispira una visione della maggior parte dei beni prodotti della PA come beni relazionali. Leggere in ottica strategica anche la normale operatività significa non solo definire la performance in connessione alle politiche pubbliche, ma anche rafforzare e diffondere la capacità di pensiero strategico, superando quelle barriere organizzative e amministrative che operano per linee sia verticali che orizzontali e finiscono per depotenziare le politiche pubbliche nel momento della loro attuazione.

Una definizione degli obiettivi che accolga il nuovo linguaggio e la valenza narrativa della performance devono liberarsi dai limiti di una visione verticalizzata, del tipo cascata degli obiettivi, per muoversi verso una visione orizzontale e circolare.

La legge annuale di bilancio e l’atto d’indirizzo del Ministro – nei Ministeri -, il PEG e l’atto di indirizzo della giunta di governo – nell’ente locale, devono offrire il necessario quadro di riferimento per il piano della performance. In questa nuova cornice – che rafforza il ruolo del piano di performance come riferimento effettivo per la gestione e il raccordo tra decisioni politiche ed operatività delle amministrazioni – il sistema degli obiettivi e degli indicatori dovrebbe svilupparsi con riferimento a processi “rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della

collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche ed alle strategie dell’amministratore” (art. 5 comma 2 del Dlgs. 150/2009).

Questo stesso riferimento di legge richiama anche altri aspetti, quali la

misurabilità in termini concreti e chiari (lettera b), l’influenza sul miglioramento della qualità dei servizi erogati e degli interventi” (lettera c), il confronto con

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amministrazioni analoghe o con le tendenze della produttività

dell’amministrazione nel triennio precedente ( lettera f), la correlazione alla

quantità ed alla qualità delle risorse disponibili (lettera g).

Dato che è arduo individuare obiettivi ed indicatori che rispondano a tutti questi requisiti, possiamo dire che l’enfasi maggiore deve essere posta su due aspetti dei processi di performance: da un lato, l’efficienza nell’impego delle risorse declinata con termini di confronto o benchmark significativi e, dall’altro la qualità, un concetto che può peraltro assumere una valenza differenziata proprio in ragione della differenza tra i diversi processi tra enti erogatori.

Il riferimento al concetto di performance richiama allo sforzo di operare una sintesi, di assumere un’unità di visione che non può derivare da una mera sommatoria tra diversi aspetti, che non ne consideri, invece, l’interazione, la relazione circolare. La strategia di una amministrazione pubblica deve quindi essere costruita sull’esigenza di distinguere tra obiettivi di:

-qualità, riferibile sia al grado di validità tecnica delle prestazioni e delle connesse condizioni di fruizione richieste dall’utenza, sia ai riflessi in termini di soddisfazione di utenti e altri stakeholders;

-equità, riferibile alla soddisfazione equilibrata degli interessi in gioco ed in potenziale conflitto;

-competitività, riferibile al grado di efficienza economica di interventi e prestazioni che emerge dalla considerazione delle risorse destinate e dal confronto con modalità alternative d’impego.

Questa configurazione degli obiettivi consente di ricomprendere la performance in una rappresentazione unitaria della stessa definizione, attraverso il concetto e gli obiettivi di equità, trasparenza, integrità ed al contrasto della corruzione, che

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l’ANAC raccomanda di integrare nel complessivo sistema degli obiettivi di performance.

Implementarela performance delle amministrazioni pubbliche rappresenta il focus principale delle numerose iniziative di cambiamento in atto nel settore pubblico del nostro Paese. La necessità di rispondere adeguatamente alle esigenze crescenti dei cittadini, in termini di qualità delle politiche e dei servizi, obbliga le pubbliche amministrazioni a conoscere in modo approfondito le loro performances economico-finanziarie ed organizzative al fine di individuare modalità ed opportunità per raggiungere gli obiettivi strategici e politici, assicurando sia la qualità dei servizi che l’efficacia dell’azione amministrativa.

In realtà, le attività di misurazione poste in essere dalle amministrazioni pubbliche hanno spesso il limite di fornire grande attenzione in fase preventiva sugli obiettivi attesi e sulle risorse assegnate (i finanziamenti disponibili, gli impegni di spesa) e un interesse molto più limitato ad un’attenta valutazione dei risultati realmente conseguiti e degli esiti finali di tali attività.

Proprio per questo, negli ultimi anni è cresciuta l’attenzione nel settore pubblico verso la misurazione empirica e multidimensionale delle performances, integrando la tradizionale reportistica economica e finanziaria con altri elementi (qualità dei servizi, risultati e impatti delle politiche, qualità dei processi e dell’organizzazione, etc.) e con altre tipologie di indicatori, spesso selezionate per tenere conto delle prospettive dei diversi stakeholder dell’attività pubblica.70 Sempre più spesso i governi si trovano ad affrontare sfide complesse, che richiedono una necessaria collaborazione con i propri cittadini, i quali richiedono,

70 _{AA.VV., Misurare per decidere. La misurazione delle performance per migliorare le politiche}

pubbliche e i servizi, pubblicazione della collana Cantieri realizzata dal Dipartimento della

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però, che vengano attuati processi di policy-making trasparenti ed inclusivi, per migliorare la performance democratica.71

Infatti, utilizzare un policy-maker trasparente ed inclusivo, vuol dire rendere accessibile e cooperativo il processo di implementazione per il maggior numero di cittadini. La trasparenza, in verità, è necessaria, ma non sufficiente da sola ad assicurare equità ed efficienza, cosa che, invece, assicura l’inclusione dei cittadini all’interno dei processi di policy-making.

Occorre che vi sia, da parte delle amministrazioni locali, una forte predisposizione al dialogo con la propria comunità, in modo da favorire la partecipazione di diversi stakeholders alla definizione di strategie e programmi.

La Pubblica Amministrazione deve essere in grado, quindi, di “governare le

relazioni”, cioè di riformulare i propri processi decisionali sulla base di sistemi di

relazione più ampi ed articolati rispetto a quelli tradizionali.72

Infine, possiamo dire che è necessario creare una formula organizzativa fondata sulla collaborazione e sulla reciproca fiducia fra amministrazione e cittadini, considerati come soggetti attivi, che assumono una parte di responsabilità nel risolvere problemi di interesse generale: il cittadino è proiettato all’interno dell’azione amministrativa, ne diviene termine di riferimento, con i suoi bisogni ma anche con le sue capacità di proposte e partecipazione.

71 _{PARLANGELI R., PELLERANO D., Tecniche di performance management per migliorare la}

PA- Un percorso di qualità per l’applicazione della Riforma Brunetta, Franco Angeli, 2012

96 4.2. Controlli di risultato ed efficacia: un’endiadi forzata?

La riforma Brunetta, all’apparenza innovativa attraverso l’introduzione di importanti novità sul piano degli strumenti di valutazione e di nuovi concetti, si è proposta come rimedio efficace alle criticità emerse nelle esperienze passate, concentrandosi sulle carenze nei sistemi di programmazione, di misurazione e valutazione, e sul ruolo dei soggetti chiamati a fornire supporto metodologico ed attuativo ai processi di misurazione e controllo.

Il lungo processo di riforma della pubblica amministrazione, con il passaggio lento e sofferto ma in progress, da un’amministrazione fondata sugli atti ad una che si confronta con i risultati, ha trovato negli ultimi anni una forte accelerazione che ha, sicuramente, costituito una discontinuità, attraverso la centratura sulla valutazione delle performances individuali ed organizzative. In campo valutativo, infatti, la transizione dal dettato normativo alla creazione di una cultura ed alla costruzione di metodi e strumenti appropriati non è per nulla scontato, anche perché il problema principale è che la valutazione si trova ad affrontare una sfida che è innanzitutto culturale prima che tecnica.

Nel presentare importanti novità la "legge Brunetta" era stata anche oggetto di forti critiche sia dalla parte politica, sia da quella sindacale, che vedeva una sostanziale diminuzione dello spazio della contrattazione, sia infine da parte degli esperti di valutazione che temevano un eccessivo carico di adempimenti in capo alle singole amministrazioni. Inoltre era stata giudicata troppo rigida per quel che riguardava le fasce di merito a cui attribuire i premi di risultato (il 50% ad una

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fascia di merito del 25%; il restante 50% ad una fascia di merito del 50%; nulla al restante 25% meno meritevole).73

In particolare, la Riforma Brunetta si era fatta portatrice di una serie di principi, che, nonostante sembrassero adeguati, non sono stati affatto di facile applicazione: innanzitutto, nella maggior parte dei Comuni,74 fino al 2012, al decreto Brunetta non era seguita un’effettiva implementazione dei principi di misurazione, valutazione e, in particolare, di rendicontazione della performance delle amministrazioni. Mentre il decreto Brunetta promuove la trasparenza quale livello essenziale delle prestazioni erogate, l’analisi dei siti dei Comuni mette in luce come nella maggior parte dei casi ciò costituisca ancora un’illusione nelle amministrazioni italiane.

Difatti, secondo il Rapporto generale del Ciclo di gestione della Performance 2012 della CIVIT, esiste un numero abbastanza elevato di enti, prevalentemente di piccole e piccolissime dimensioni, che è totalmente o parzialmente inadempiente75 nei confronti delle disposizioni contenute in nuce nel d.lgs. n. 150/2009 e con riferimento alle amministrazioni che hanno adempiuto gli obblighi previsti, le evidenze dell’analisi indicano, mediamente, risultati poco soddisfacenti. L’analisi condotta ha evidenziato una significativa differenziazione tra amministrazioni, coerentemente con le specifiche attività svolte da ciascuna di esse e alla luce delle risorse a loro destinate.

73 _{Tratto dal sito forumpa.it/riforma-pa}

74 _{Come emerge dai i risultati della ricerca “Mappatura dei sistemi di performance management nei}

Comuni capoluogo di Provincia” nell’ambito del progetto Formez “Valutazione delle performance”.

75 _{Secondo il Rapporto Il 30% delle amministrazioni (24 su 80) è inadempiente rispetto al piano}

della performance, Il 27,5% delle amministrazioni (22 su 80) è inadempiente rispetto al sistema di misurazione e valutazione delle performance, Il 40% delle amministrazioni (32 su 80) è inadempiente rispetto al programma triennale per la trasparenza e l’integrità, Circa il 54% delle amministrazioni (43 su 80) è inadempiente rispetto all’obbligo di trasmissione alla Commissione degli standard di qualità

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Ciò sembra essere dovuto alla:76

- scarsa cultura dell’uso delle conoscenze (derivanti da valutazioni, indagini

di soddisfazione, auto-valutazioni, benchmarking con altre

amministrazioni, etc.) per la decisione delle politiche e dei servizi da perseguire da parte della classe politica;

- limitata capacità della classe dirigenziale di evidenziare i benefici dell’uso delle conoscenze nella decisione dell’agenda dell’amministrazione e delle politiche/servizi da perseguire e di sviluppare sistemi di misurazione e valutazione della performance adeguati al contesto attuale;

- mancata tempestività delle misurazioni e della reportistica, che dovrebbero servire a supportare i processi decisionali;

- una programmazione con orizzonti limitati che serve più a una rapida comunicazione degli inputs che degli outputs, e tanto meno degli

outcomes, che sono poi quelli a cui i cittadini sono interessati;

- la complessità di adempimenti onerosi che le pubbliche amministrazioni devono scandire nel corso dell’anno.

Analizzando ancora più a fondo la questione, vi sono, senza dubbio, dei fattori che dovrebbero essere esaminati concretamente e più analiticamente, affinché la Riforma potesse produrre i risultati sperati.

Una prima considerazione riguarda il ruolo degli attori nell’attivazione dei processi di performance. Come sottolineato da molti autori77, la costruzione di un amministrazione basata sulla performance non deriva dall’adozione di

76 _{VASILESCU C., La valutazione delle performance nella pubblica amministrazione: i sistemi di}

performance nei Comuni italiani capoluogo di provincia, 2014

77 _{BUTERA F., DENTE B., Change management nelle pubbliche amministrazioni, Franco Angeli,}

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normative orizzontali, ma piuttosto dall’innescamento di processi di cambiamento e apprendimento all’interno delle amministrazioni.

Gli strumenti previsti per la misurazione della performance (come il sistema di performance) sono caratterizzati da processi di attuazione e il loro buon funzionamento dipende anche dagli attori coinvolti e dalla loro interazione.78 In secondo luogo, le analisi dei sistemi di performance hanno, infatti,

evidenziato che l’orientamento dell’azione amministrativa verso

l’introduzione di sistemi di performance non è una conseguenza diretta delle leggi, ma piuttosto dell’azione di agenti di sviluppo e leader che hanno un forte interesse all’utilizzo e diffusione di tali sistemi per supportare i processi decisionali.

Come sottolineano alcuni autori,79 la valutazione della performance a tutto campo, intesa non solo come strumento/tecnica, ma soprattutto come cultura, capacità di osservazione e responsabilità, diventa efficace solo mettendo insieme partecipazione e leadership, che “non possono, tuttavia, essere

innestate nel tessuto vivo della PA per decreto; esse necessitano invece di una lenta sedimentazione, di investimenti in crescita delle competenze e di formazione, di sforzo per la costruzione di una cultura condivisa” e di una

forte leadership amministrativa e politica.

Inoltre, sarebbe necessario un forte commitment della classe politica verso il sistema di performance e il suo utilizzo nei processi decisionali. E’ stato, infatti, sottolineato più volte come l’assenza di una leadership politica del sistema di performance rischi da un lato, di portare la classe politica a

78 _{VECCHI G., Valutazione delle performance e valutazione delle risorse umane. Proposte per}

l’utilizzo della riforma Brunetta, paper al convegno AIV 2010

79 _{LAZZARA S., La valutazione della dirigenza pubblica dopo la riforma Brunetta. Attuali assetti}

e criticità emergenti nelle Agenzie fiscali. Il caso dell’Agenzia del Territorio, in Amministrazione in cammino, Centro di ricerche sulle amministrazioni pubbliche “Vittorio Bachelet”, 2012

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considerare inutili i sistemi di performance, ed in particolare la valutazione della performance e, dall’altro, di vivere l’introduzione e la diffusione di tali sistemi soltanto come un adempimento e non come strumenti di supporto delle decisioni e dell’orientamento dell’azione dell’amministrazione.

Proprio per questo, si dovrebbe procedere ad una maggiore diffusione della cultura della performance e della valutazione, in quanto, come evidenziato da Urbani, “la valutazione della performance come creazione di valore pubblico

è più importante che esista nella coscienza prima ancora che nella pratica”.80

Infine, sarebbe doveroso che si rafforzassero le competenze adeguate a supportare i sistemi della performance e che si perfezionassero gli strumenti posti a supporto del sistema della performance.

Ed è proprio per limare e correggere i “difetti” della Riforma del 2009 che due importanti decreti legislativi in materia di pubblico impiego sono stati approvati, il 28 febbraio 2017, dal Consiglio dei Ministri e trasmessi al Parlamento per i pareri delle Commissioni Competenti, alla Conferenza delle Regioni per la necessaria “intesa” e al Consiglio di Stato. Questi decreti, che sono pezzi importanti della “Riforma Madia”, riguardano, il primo in particolare la valutazione, in riforma del d.lgs. 150 del 2009 ed il secondo, la modifica del d.lgs. 165 del 2001(Testo Unico del Pubblico Impiego).

Come già trattato in parte nel primo capitolo, le modifiche al decreto legislativo, recante l'attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, si inseriscono nella cornice più

80 _{URBANI G., La valutazione delle performance nella pubblica amministrazione italiana: dalla}

stagione dei controlli alla spending review, in Rassegna Italiana di Valutazione, numero 53-54,

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ampia degli interventi di riordino della disciplina del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche previsti dalla legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, con specifico riguardo alla disciplina della misurazione e valutazione della performance. L'intervento normativo ha voluto modificare ed integrare il testo del citato decreto legislativo n. 150 del 2009, con lo scopo di risolvere alcuni problemi collegati alla sua applicazione.

In particolare, il decreto legislativo in esame mira complessivamente a: - Allineare la programmazione strategico-gestionale con quella economico-

finanziaria, determinando una migliore allocazione delle risorse pubbliche in base anche alla programmazione contenuta nei piani della performance; - Rafforzare le attività dell'Organismo Indipendente di Valutazione, valorizzando le forme di controllo interno alle amministrazioni sulla base di principi di indipendenza e imparzialità;

- Attivare una maggiore attenzione dei cittadini-utenti alla qualità dei servizi resi dalle amministrazioni e al loro processo di valutazione, creando alcune forme stabili di coinvolgimento dei cittadini-utenti nella

governance delle amministrazioni;

- Riavviare un collegamento sistematico tra le risultanze della valutazione e l'accesso alla premialità, rafforzando il divieto di distribuzione a pioggia delle componenti del trattamento accessorio correlate, valorizzando il principio del merito nel pubblico impiego.

Le Commissioni hanno provveduto ad esprimere il loro parere; in particolare il Consiglio di Stato, in data 11 aprile 2017, ha espresso un parere favorevole con rilievi, in quanto “è dell'avviso che tutte le affermazioni sul premio al

102 merito e sul premio alla performance avranno una loro effettiva ragion d'essere solo se il sistema da cui dipendono la posizione, la condizione lavorativa e il salario - sarà fondato su elementi reali, equi, misurabili e dimostrabili, e su organi capaci di adottare decisioni evidence based, sottratte all’ arbitrio e all’ approssimazione, e che siano davvero in grado di far fronte

ai propri compiti. I rilievi al testo sopra evidenziati muovono prevalentemente in questa logica, nell’auspicio che si possa finalmente

concludere la lunga fase sperimentale e porre in essere, a regime, un sistema coerente e condiviso sul piano teorico ed operativo.”

Invero, Il Consiglio di Stato ha statuito “che il testo sviluppa solo in parte le

potenzialità della delega su alcuni punti qualificanti (ad esempio, sul ruolo degli OIV nell' integrazione con i meccanismi di bilancio), per cui appare utile un riflessione generale su alcune tematiche” come le sanzioni, le facoltà

istruttorie per la verifica della congruità delle misurazioni e delle valutazioni di cui all'art. 14 comma 4, l’utilità di una validazione parziale della Relazione e l’opportunità di una parere dell’OIV sulle valutazioni del personale dirigente.

Inoltre, pochi giorni prima, con precisione in data 6 aprile 2017, la

Conferenza Unificata ha espresso parere favorevole, così come successivamente la Commissione V Bilancio della Camera e del Senato in data 02 Maggio 2017; mentre sia la Commissione I Affari Costituzionale e XI

Lavoro della Camera, sia la Commissione parlamentare per la semplificazione

del Senato hanno espresso parere favorevole con osservazioni, rispettivamente in data 2 e 4 Maggio 2017.

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Il Consiglio dei Ministri, nella seduta del 19 maggio 2017, ha definitivamente approvato questi due fondamentali decreti attuativi della legge n.124/15, che recepiscono le molteplici osservazioni ed indicazioni offerte, nei rispettivi pareri, dalle Commissioni parlamentari, dal Consiglio di Stato e dalla Conferenza unificata.

Queste le novità più importanti81_:

 Il rispetto delle norme in tema di valutazione sarà condizione necessaria per l’erogazione di premi e per il riconoscimento delle progressioni economiche, per l’attribuzione di incarichi di responsabilità al personale ed il conferimento degli incarichi dirigenziali. La valutazione negativa delle performance rileverà ai fini dell’accertamento della responsabilità dirigenziale, oltre che a fini disciplinari;

 Ogni singola amministrazione dovrà valutare la performance con riferimento all’amministrazione nella globalità, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si suddivide, nonché ai singoli dipendenti o team.

 Fermi restando gli obiettivi specifici di ogni amministrazione, si introduce la categoria degli obiettivi generali, che individuano le priorità, in termini di attività, delle pubbliche amministrazioni.

 Gli Organismi indipendenti di valutazione, interamente rinnovati nella struttura (tre membri), nella durata (un triennio), nell’investitura (procedura