Come visto nei paragrafi precedenti, la sentenza 500/1999 della Suprema Corte riconosce la risarcibilità degli interessi legittimi. Di seguito un’analisi della sentenza 500\1999:
Il comune di Fiesole, convenuto in giudizio presso il tribunale ordinario di Firenze dal signor Giorgio Vitali per la condanna al risarcimento dei danni, esperisce regolamento preventivo di giurisdizione alle sezioni unite della Corte di Cassazione al fine di attribuire la controversia al giudice amministrativo.
La domanda di risarcimento danni del giudizio ordinario era giustificata dall’emanazione di un provvedimento del comune di Fiesole risalente al 1971, con cui si escludeva dal piano regolatore generale l’edificabilità di terre di proprietà del signor Vitali, in violazione di un accordo (convenzione di lottizzazione) in senso contrario stipulato nel 1964 dalle parti del processo in questione. Il signor Vitali rileva, nel giudizio ordinario, di come sia stato annullato il piano regolatore generale del 1971 dal Consiglio di Stato nel 1990 per difetto di motivazione, di come il comune di Fiesole abbia emanato il solito atto (secondo il Vitali, in elusione del giudicato) con motivazione, questa volta corretta, in ragione del mutamento delle circostanze, verificatosi nel 1984. Il signor Vitali, in conclusione, ritiene di aver subito un pregiudizio di carattere patrimoniale di cui chiede il risarcimento, avendo stipulato accordi con imprese per la vendita dei terreni prima edificabili, poi resi destinati a verde agricolo dal comune di Fiesole. Adisce il giudice ordinario ritenendo sia stato violato un suo diritto soggettivo.
Rispetto alla posizione del cittadino La Corte di Cassazione precisa che la posizione del signor Vitali di fronte al comune di Fiesole è di interesse legittimo, e non di diritto soggettivo perché a fronte
~ 31 ~
dell’aspirazione alla realizzazione di iniziative edificatorie del cittadino nei confronti di una PA, questa detiene potestà pubblicistiche in materia di disciplina dell’assetto del territorio.
Non permettono di considerare la situazione in esame un diritto soggettivo le circostanze per cui:
a. il cittadino aveva stipulato una convenzione con la PA: questa non determina la nascita di un diritto soggettivo del cittadino nei confronti della PA perché il comune mantiene il potere di mutare la disciplina dell’assetto del territorio
b. il Consiglio di Stato aveva annullato nel 1990 il provvedimento del 1971 del comune di Fiesole perché ritenuto carente di motivazione: per costante giurisprudenza l’annullamento di un atto amministrativo ritenuto lesivo di interessi legittimi del privato, non converte la situazione di interesse legittimo di quest’ultimo, sussistente precedentemente all’emanazione dell’atto in questione, in diritto soggettivo.
Alla luce della conclusione per cui la posizione del cittadino è di interesse legittimo, andrebbe dichiarato il difetto assoluto di giurisdizione del giudice ordinario, ma la Corte di Cassazione si accinge a svolgere un analisi più approfondita della questione traendone, al termine, una conclusione diversa.
La Corte di Cassazione si pone il quesito se sia configurabile in capo alla PA la responsabilità civile, ai sensi dell’art. 2043 cc, per il risarcimento dei danni derivanti a soggetti privati a seguito dell’emanazione di provvedimenti amministrativi illegittimi lesivi di situazioni di interesse legittimo.
La giurisprudenza ha sempre basato il suo "niet" alla risarcibilità degli interessi legittimi su due argomentazioni: l’una di carattere processuale, l’altra di carattere sostanziale.La prima consiste nel porre in rilievo il particolare riparto di giurisdizione che, fondato sulla dicotomia diritto soggettivo - interesse legittimo, contempla due paradigmi: diritto
~ 32 ~
soggettivo - illiceità - giudice ordinario - risarcimento, da un lato; e interesse legittimo - illegittimità - giudice amministrativo - annullamento, dall’altro.24
Da tale ricostruzione discende che se il giudice amministrativo può annullare il provvedimento illegittimo della P.A., egli non può, però, condannare quest’ultima al ristoro della lesione degli interessi legittimi e, per converso, il giudice ordinario può condannare al risarcimento di un diritto soggettivo anche la P.A., ma non può conoscere della lesione degli interessi legittimi.
Tutto ciò considerato, diveniva agevole per il giudice ordinario delineare, in sede di regolamento preventivo, il difetto assoluto di giurisdizione, in caso di risarcimento richiesto dal titolare degli interessi legittimi
La seconda consiste nella lettura pietrificata dell’art.2043 in cui l’aggettivo“ingiusto” veniva traslato dal danno al fatto con conseguente inquadramento dell’art. 2043 c.c. quale norma (secondaria) sanzionatoria di condotte vietate da altre norme (primarie).25
La Suprema Corte con la sentenza 500\1999 ha osservato come il danno ingiusto di cui al 2043 c.c. non possa essere confinato solo alla lesione di diritti soggettivi, ma debba individuarsi nella lesione di un qualsivoglia interesse giuridico meritevole di tutela ad un bene della vita. In tal senso la clausola va intesa come generale e individuatrice del Giudice il quale dovrà comparare la meritevolezza dell’attività lesiva con la rilevanza dell’interesse pregiudicato. essa dunque non va interpretata come clausola di rinvio alle posizioni giuridiche già tutelate dall’ordinamento giuridico, ma come clausola aperta suscettibile di comprendere nel suo alveo ogni posizione di interesse ad un bene della vita.
24 Giovanni Ciaravino, Ancora sulla sentenza Cass. SS. UU. n 500\1999 e sulla giurisdizione del G.O. in materia di risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi. in www.lexitalia.it
~ 33 ~
Così ricostruita la fattispecie della responsabilità aquiliana, la Suprema Corte ha interpretato la situazione giuridica di interesse legittimo come aspirazione ad un bene sostanziale della vita (prendendo le distanze dalle teorie amministrativistiche che avevano ricostruito l’interesse legittimo come situazione giuridica occasionalmente protetta,ovvero come interesse alla legittimità dell’azione amministrativa ovvero come posizione giuridica legittimante al ricorso giudiziale o giustiziale) è chiaro peraltro che il confine tra il risarcimento del danno da lesione di interesse legittimo e quello derivante da lesione di un diritto soggettivo diventa, in tal modo, sfumato.26
La Corte, nella parte finale della sentenza, stabilisce che il giudizio di risarcimento del danno, al di fuori dei casi di giurisdizione esclusiva, possa svolgersi pacificamente davanti al giudice ordinario senza il precedente e pregiudiziale annullamento dell’atto amministrativo da parte del G.A., non essendo più necessario far rivivere alcun diritto soggettivo.
Il G.O., dunque, nell’ambito dell’azione risarcitoria, può conoscere autonomamente della legittimità dell’atto amministrativo lesivo in quanto la sua illegittimità è necessaria sì, ma non sufficiente da sola, a far sorgere la responsabilità della P.A., dato che occorre pure la compresenza degli altri elementi integrativi della fattispecie.