L’assenza di quorum

I referendum costituzionali che si sono tenuti sono stati tre: si è iniziato per la prima volta nel 2001, successivamente, si sono svolti un altro nel 2006 e un ultimo nel 2016; in questi ultimi due si è realizzata un’ ampia partecipazione del corpo elettorale,e di preciso del 52,46% quello svolto per prima e del 65,47% per quello più recente. In entrambi i casi l’esito è stato contrario alla legge di riforma,permettendo di verificare che, in entrambi i casi, lle maggioranze parlamentari assolute con cui erano state approvati i due progetti di riforma costituzionale

non hanno trovato corrispondenza

nell’equivalente maggioranza dei votanti.

Discorso differente per quanto riguarda l’andamento del primo referendum costituzionale che si è svolto nella storia della Repubblica Italiana; in questo caso la partecipazione è stata limitata (34,05%) mentre l’esito invece è stato positivo avendo avuto una maggioranza favorevole alla riforma (in questo caso del Titolo V della Costituzione) del 64,21%; una legittimazione del popolo pur se bassa ma comunque ugualmente valida!43

Infatti nella circostanza del primo referendum, come lo è stato anche per i successivi, era comunque indifferente, ai fini del raggiungimento della validità della consultazione popolare, il numero dei cittadini votanti che si

43 V. COCOZZA in rivista “Federalismi.it”- Alcune riflessioni sulla opportunità di un quorum di partecipazione per il referendum costituzionale- Quaderno 9- 03/05/2017 pag 1 e pag 5.

sarebbe recato alle urne per esprimere il proprio voto in quanto non vi è la previsione di un quorum minimo da raggiungere.

La mancata previsione di un quorum minimo per la validità del referendum costituzionale costituisce una sua peculiarità ed,un elemento di differenziazione dal referendum abrogativo disciplinato dall’art 75 della Costituzione. Infatti in questo ultimo caso è previsto un quorum e in caso non lo si raggiungesse ,a prescindere se abbiano vinto i Sì o i No, il referendum non produrrebbe alcun effetto se non quello di lasciare le cose come stanno.

Il problema della previsione di un quorum per il referendum costituzionale non fu espressamente affrontato in Assemblea Costituente e la richiesta di farlo,avanzata in sede di approvazione della legge ordinaria del 1970 attuativa dell’istituto referendario, fu scartata nella considerazione che ciò sarebbe stato contrario, o non consentito dall’art 138 Cost.44.

I padri costituenti avevano immaginato il referendum come “oppositivo” al progetto di legge votato dal Parlamento; doveva essere lo strumento messo a disposizione delle minoranze per non far approvare modifiche costituzionali volute dalla maggioranza parlamentare, un ultimo baluardo posto a difesa della Carta fondamentale. Era allora perfettamente naturale consentire anche ad un piccolo gruppo di elettori di bloccare una modifica costituzionale; l’unica conseguenza del voto sarebbe stata quella di

44 R. ROMBOLI , Il referendum costituzionale nell’esperienza repubblicana e nelle prospettive di riforma dell’art 138 Cost., in associaziione dei

osservare le disposizioni vigenti sulle quali ,proprio mentre si definiva tale procedura, si era appena raggiunto un difficile accordo. Insomma l’onere di provare che le revisioni proposte erano gradite ai cittadini restava in capo a coloro che propugnavano il cambiamento. Se non fossero stati capaci di far affluire alle urne gli elettori favorevoli alla riforma, sarebbero rimaste in vigore le norme precedenti.45

Quindi è la natura oppositiva e di garanzia delle minoranze, propria del referendum costituzionale, che può giustificare la mancata previsione di un quorum, nel senso di non rendere eccessivamente gravoso il compito della minoranza che chiede il referendum, pesando su di essa l’onere di far partecipare al voto la maggioranza degli aventi diritto.

La ratio della mancata fissazione di un quorum di validità,e di una sua differenziazione rispetto al referendum abrogativo, è stata oggetto di dibattito tra i giuristi che hanno cercato di trovare una motivazione logica di tale scelta soprattutto nel ruolo esercitato dalla consultazione all’interno del procedimento di revisione. C’è chi ha sostenuto che la ragione di tale diversità andrebbe cercata nel fatto che il referendum abrogativo si pone come unico fattore di mutamento del precedente ordine normativo e quindi richiede l’ulteriore garanzia

del quorum minimo; mentre quello

costituzionale costituisce solo uno degli elementi del processo di formazione di revisione; inoltre è

45 G. BUSIA, Il referendum costituzionale fino al suo debutto, storia di un cammino carsico di oltre cinquanta anni, pag 75-76.

stato affermato che considerando che il raggiungimento della maggioranza assoluta nella seconda deliberazione implica già un largo consenso e di conseguenza sarebbe parso eccessivo richiedere anche l’ulteriore requisito di un quorum di validità per il referendum. La presenza di questo requisito avrebbe, di fatto, rappresentato un ulteriore ostacolo all’approvazione della legge costituzionale. È stato anche detto che la ragione della diversità introdotta fra i due referendum andrebbe cercata nella necessità che quello costituzionale si concluda comunque “con un risultato giuridicamente rilevante ed incidente, positivamente o negativamente, sulla legge approvata ed in attesa di promulgazione”.

L’intento del Costituente, quindi, sarebbe che, una volta richiesto l’intervento del popolo, si dovesse sapere necessariamente se questo acconsente o meno all’approvazione del progetto di legge proposto, mentre la previsione di un quorum partecipativo “avrebbe potuto rendere inutile,ovvero senza esito la consultazione referendaria”46. C'è chi ,invece, ritiene poco

convincente questa posizione in quanto considera che lo scopo del risultato certo sarebbe perfettamente raggiunto attraverso l’attribuzione di un chiaro significato all’ipotesi di mancato raggiungimento del quorum, vuoi nel senso di consentire la promulgazione e l’entrata

in vigore della legge costituzionale, vuoi nel senso opposto di impedirle.47

In questi dibattiti tra i giuristi, che hanno come scopo l’individuazione della ratio della norma, non è stata però presa in considerazione la funzione per la quale la consultazione era stata pensata;che è quella funzione oppositiva (almeno nelle intenzioni del Costituente) a cui si faceva cenno poc’anzi. Questa natura oppositiva fa sì che non ci si ponga come scopo quello di assicurare la certezza di un vasto consenso,quanto, in negativo, che la legge di revisione approvata dalle Camere non incontri nell’elettorato un rilevante dissenso. Si è, altresì sottolineato, allo stesso scopo, come, a differenza del referendum abrogativo, nel nostro caso non saremmo di fronte ad un atto normativo già vigente, per la cui cancellazione si richiede necessariamente una partecipazione al voto rappresentativa o che l’assenza di un quorum avrebbe il significato di parificare le

chances degli oppositori a quelle dei fautori della

riforma costituzionale, non potendosi né gli uni, né gli altri avvalere degli astenuti. Questo ultimo aspetto costituisce una differenza rispetto al referendum abrogativo; mentre infatti con quest’ultimo, proprio a causa del requisito di validità della consultazione dato dalla presenza di un quorum ,gli astenuti finiscono per ostacolare l’abrogazione, schierandosi di fatto contro i promotori(arrivandosi in certo qual modo, è stato sostenuto da alcuni, a premiare la

47 R. ROMBOLI, Il referendum costituzionale nell’esperienza repubblicana e nelle prospettive di riforma dell’art 138 Cost., in www.associazione dei costituzionalisti.it, pag 12.

mancanza di civismo democratico, ed a mettere per certi versi in pericolo la segretezza del voto). Nella consultazione prevista dall’art 138, invece, l’astensione è influente per i sostenitori o gli avversari del progetto di legge solo nella misura in cui riguardi soggetti che avrebbero espresso la loro preferenza per l’una o per l’altra delle due soluzioni; si può dire che i promotori del referendum possono essere danneggiati da chiunque si astiene, sia che avesse votato l’abrogazione sia che avesse invece optato per il mantenimento della legge, Al contrario i promotori del referendum costituzionale, ove mirino ad opporsi al progetto votato in Parlamento, sono penalizzati solo dall’astensione degli elettori contrari al progetto stesso, mentre sono favoriti dai cittadini ad esso favorevoli che decidono di disertare le urne.

2.3 La natura oppositiva o