I caratteri del quesito,

L’omogeneità.

Il

cosiddetto

spacchettamento.

Sicuramente argomento di rilievo è quello attinente ai caratteri del quesito referendario costituzionale e, in particolare alle problematiche riguardanti l’applicabilità o meno del requisito della omogeneità; cioè, se il carattere della richiesta (e quindi dell’oggetto) del referendum debba avere un contenuto obbligatoriamente omogeneo o possa, invece, averlo anche disomogeneo; inoltre, se i promotori possano richiedere il referendum per parti separate, di una legge costituzionale disomogenea allo scopo di garantire la libertà di voto degli elettori.

Il modo in cui è strutturato il quesito è evidentemente un elemento determinante per valutare la reale possibilità di scelta attribuita all’ elettore. Questi, infatti, potrà essere più o meno “ coartato” proprio in relazione alla maggiore o minore ampiezza con cui la domanda stampata sulla scheda è formulata.90 _{Esempi di progetti di}

revisione molto ampi sicuramente lo potevano essere i quesiti che sarebbero dovuti scaturire dal procedimento incentrato sulle Bicamerali per le riforme. Questi avrebbero fatto sì che gli elettori si sarebbero dovuti pronunciare su un progetto di revisione molto ampio tanto da coinvolgere tutta la seconda parte della

90 G, BUSIA ,Il referendum costituzionale fino al suo debutto: storia di un cammino di oltre cinquantanni , pag 66.

Costituzione; un progetto così esteso da coprire disposizioni, sezioni, e titoli anche eterogenei fra loro, sull’insieme dei quali i cittadini avrebbero potuto esprimersi esclusivamente con un Sì o un No, senza alcuna possibilità di ulteriori distinguo91_{; e sono stati tali i referendum}

costituzionali che si sono tenuti nel 2006 e nel 2016, entrambi con esito negativo.

Bisogna premettere che l’art. 138 della Costituzione non fa alcun riferimento ad un eventuale requisito di omogeneità, limitandosi a stabilire che le leggi di revisione e le altre leggi costituzionali siano sottoposte a referendum quando lo richiedano i soggetti a cui è attribuito il potere di iniziativa; inoltre, sia la legge costituzionale n.1 del 1953, che ha attribuito alla Corte il potere di giudicare sulla ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo, sia la legge n.352/1970, che ha attuato i vari tipi di referendum previsti dalla Costituzione, non prevedono che vi sia la necessità di un quesito formulato in modo tale da contenere un oggetto uniforme e dotato di una coerenza interna.92

Tale questione non si pose fino alla proposta di revisione costituzionale della Commissione Bozzi (1983) in quanto tanto le leggi costituzionali, quanto le leggi di revisione costituzionale ebbero sempre un contenuto omogeneo. Ciò è tanto vero che il problema del loro contenuto non risulta nemmeno minimamente sollevato nelle prime monografie dedicate alla revisione della

91 BUSIA ,Il referendum costituzionale fino al suo debutto: storia di un cammino carsico di oltre.cinquantanni , pag 66.

costituzione negli anni 70, né nei manuali di diritto costituzionale del decennio successivo.93

Questo requisito della omogeneità è stato sicuramente ritenuto necessario per quanto riguarda i referendum abrogativi; la Corte Costituzionale con la sentenza 7 febbraio 1979 n.16 ha affermato che corrisponde alla naturale funzione dell’istituto l’esigenza che il quesito da porre agli elettori venga formulato in termini semplici e chiari, con riferimento a problemi affini e ben individuati. In particolare la Corte, premettendo che il referendum non è fine a se stesso ma è tramite della sovranità popolare, ha sostenuto, che “ i quesiti siano tali da esaltare o da non coartare le loro possibilità di scelta “, ma è chiaro che un voto bloccato su molteplici complessi di questioni, insuscettibili di essere ridotte a unità, contraddice il principio democratico, incidendo di fatto sulla libertà del voto stesso. Ci sono due libertà da tutelare, una è la libertà dei promotori di scegliere il quesito da sottoporre al voto popolare, l’altra è la libertà degli elettori che devono essere messi in condizione di poter esprimere con piena consapevolezza la propria volontà; qualora vi sia un conflitto tra le prerogative dei proponenti con quelle dei votanti, sono queste ultime a prevalere .Quindi,in questo caso, la libertà dei promotori incontra un limite nella necessità che il referendum non violi i principi costituzionali

desumibili dagli articoli 1 e 48 della Costituzione94_.

Tutto ciò ,però, riguarda il referendum abrogativo; necessariamente diverso è invece il caso del referendum costituzionale;al riguardo non ci sono opinioni concordi nella dottrina;una parte di essa sostiene che il carattere omogeneo del referendum, indicato dalla giurisprudenza costituzionale formatasi in ordine all’art 75 Cost. come limite implicito alla ammissibilità del referendum abrogativo, dovrebbe valere per le stesse ragioni, anche con riguardo al referendum costituzionale. Questo lo si spiegherebbe con il fatto che si tratta di esigenze che si riferiscono a tutte le consultazioni referendarie non caratterizzate da una natura plebiscitaria e quindi valevoli anche per il referendum costituzionale, di carattere oppositivo previsto dall’art. 138 Cost.; di conseguenza, il carattere necessariamente omogeneo imporrebbe, quindi, che il procedimento di revisione dell’art. 138 Cost. potrebbe essere utilizzato esclusivamente per riforme di tipo puntuale e specifico, quindi di contenuto omogeneo.95

Un sostenitore della tesi della necessaria omogeneità del quesito referendario costituzionale è Alessandro Pace ,professore emerito di Diritto costituzionale presso l’Università di Roma “Sapienza”; in particolare, egli sostiene in riferimento ai referendum abrogativi che se la Corte Costituzionale ha

94 G. BUSIA, Il referendum costituzionale fino al suo debutto: storia di un cammino carsico di oltre cinquantanni , pag 68.

95 R, ROMBOLI, Il referendum costituzionale nell’esperienza repubblicana e nelle prospettive di riforma dell’art 138 Cost., in “www.associazione dei costituzionalisti,it”, pag 14.

prescritto, a pena di inammissibilità del referendum, che il quesito referendario debba essere “omogeneo”, proprio al fine di garantire “la genuina espressione della volontà del popolo”, non vi sono ragioni serie perché da questo principio ci si debba discostare per il referendum costituzionale; quindi, afferma il Pace :” Sarebbe ben strano che ciò che vale per il “meno” (il referendum abrogativo delle leggi ordinarie) non debba valere per il “più” (il referendum sulle leggi di revisione costituzionale); continua il Pace affermando che :” Se nella sua giurisprudenza resa in in sede di giudizio di inammissibilità di referendum abrogativi la Corte ha evocato, in favore della omogeneità del quesito, i principi della sovranità popolare e della libertà di voto, mi sembra davvero inconcepibile che si possa sostenere che “sovranità popolare” e “libertà di voto” non debbano parimenti essere tenuti presenti dal legislatore, nella formulazione della legge di revisione”.96

Inoltre, aggiunge ancora il Pace, “la mera eventualità di uno sbocco referendario implica, in capo a chi esercita l’iniziativa legislativa costituzionale, il dovere di strutturare il progetto di legge di revisione costituzionale in maniera tale da garantire, nell’esercizio del voto, la libertà del cittadino e, quindi, l’effettiva realizzazione della volontà popolare”.97

Concludendo, Alessandro Pace, afferma che la Costituzione non prevede la possibilità di riforme

96 A. PACE ,Ancora sulla doverosa omogeneità del contenuto delle leggi costituzionali, in “www. Associazione dei costituzionalisti.it”, pag 4.

“totali o “disomogenee”, ma legittima solo quelle “puntuali” e “omogenee”, per cui grava su quanti presentano un progetto di legge di revisione costituzionale l’onere di proporre solo modifiche puntuali, non potendosi mai dare per scontata l’approvazione della legge da parte della maggioranza qualificata che esclude la possibilità del ricorso al referendum.98

É stato sottolineato, a sostegno dei fautori della tesi della necessaria omogeneità dell’oggetto del referendum costituzionale, lo stretto raccordo esistente tra tale requisito e l’attuazione di quanto previsto dagli artt. 1 e 48 Cost., rilevando come le “grandi riforme” vanificano la funzione del referendum coartando la volontà del corpo elettorale, in quanto l’elettore non è nella condizione di distinguere tra i differenti contenuti e inevitabilmente è portato a scegliere seguendo logiche di schieramento, privando in questo modo il referendum della sua funzione di valore aggiunto. Inoltre , dal punto di vista pratico, sono stati poi evidenziati i rischi connessi ad un referendum avente oggetti disomogenei nel senso che ,come la esperienza avutasi con il referendum abrogativo pare aver chiaramente dimostrato, il corpo elettorale potrebbe confermare certe scelte solamente perché convinto in virtù dell’effetto “trainante” svolto da un particolare aspetto della riforma, sul quale ad esempio si è specificamente concentrata la campagna elettorale.99

98 R ROMBOLI, Il referendum costituzionale nell’esperienza repubblicana e nelle prospettive di riforma dell’art 138 Cost. ,in “www.associazione dei costituzionalisti.it” pag 14.

Invece, i sostenitori della tesi della non applicabilità necessaria dei requisito della omogeneità affermano innanzitutto che, il legislatore, nell’atto di approvare una legge costituzionale se dovesse articolare i progetti in modo che siano al loro interno sufficientemente omogenei per una loro eventuale sottoposizione al vaglio dei cittadini significherebbe sottoporre lo stesso potere di revisione ad un criterio non scritto di legislazione razionale; vincolo, questo, che nessuna disposizione costituzionale od ordinaria sembra prevedere;100_{quindi un limite}

all’attività del legislatore costituzionale che la Costituzione non prevede, dovendosi ritenere il divieto di revisione organiche un limite non implicito, ma esistente solo allorchè venga esplicitamente previsto.101

A tal proposito rileva Baldassarre come limiti quali quelli della omogeneità, chiarezza, semplicità non sono applicabili al referendum costituzionale, il cui oggetto non è dato da disposizioni definite o individuate da particolari soggetti, ma dalla legge costituzionale approvata dalle camere nel suo complesso102_{. Inoltre è}

stato sostenuto che ciò che viene sottoposto al corpo elettorale non sarebbero i singoli contenuti della riforma, bensì la volontà di provvedere alla revisione, al popolo cioè non sarebbe chiesto di esaminare la proposta votata dal parlamento nel

100 G. BUSIA, Il referendum costituzionale fino al suo debutto: storia di un cammino carsico” pag 68.

101 R. ROMBOLI, Il referendum costituzionale nell’esperienza repubblicana e nelle prospettive di riforma dell’art 138 Cost in “www.associazione dei costituzionalisti.it”, pag 15.

102 R. ROMBOLI, Il referendum costituzionale nell’esperienza repubblicana e nelle prospettive di riforma dell’art 138 Cost. , in “www.associazione

suo specifico contenuto normativo, ma nel suo inscindibile significato funzionale, per cui si tratterebbe inevitabilmente di una decisione generale, non frazionabile nei singoli contenuti; analogamente anche il Ferri, secondo il quale il referendum costituzionale si configura come appello al popolo da parte di minoranze parlamentari o popolari con funzione di garanzia del testo costituzionale e dei suoi contenuti, “al corpo referendario si chiede di acconsentire o meno alla revisione o comunque alla integrazione del testo costituzionale in sé, indipendentemente dal suo contenuto: alla volontà espressa dal parlamento si risponde solo, eventualmente, con una volontà contraria, oppositiva appunto, senza che in questo caso abbia rilievo un problema di omogeneità del quesito, come accade invece nel referendum abrogativo”.103

Un altro argomento portato a sostegno dai fautori della non applicabilità del requisito della omogeneità è quello dato dal fatto che, nel procedimento di revisione non sembra potersi individuare un organo in grado di effettuare il controllo sulla esistenza dell’omogeneità ed eventualmente far valere la sua assenza, non essendo la Corte Costituzionale chiamata a sindacare sul quesito, e sorgendo diversi interrogativi in ordine alla possibilità che tale controllo possa essere attribuito all’Ufficio centrale (presso la Cassazione) per il referendum.104_{Inoltre è da dire che spesso la}

103 Ibidem, pag 36,nota 58.

104 G. BUSIA, Il referendum costituzionale fino al suo debutto :storia di un cammino carsico di oltre cinquantanni , pag 69.

legge di revisione costituzionale è il frutto di un compromesso tra le varie parti, per cui introdurre il requisito della omogeneità potrebbe porre porre problemi tali da rendere non realistica la sua realizzazione.

Questie molto sinteticamente, alcune delle motivazioni addotte dai sostenitori delle due tesi a favore e contro la presenza necessaria del requisito della omogeneità nel referendum costituzionale; è da dire, inoltre, che sono stati proposti del tentativi per provare a conciliare la possibilità di riforme organiche con l’omogeneità dell’oggetto del referendum; ci si riferisce alle ipotesi di referendum parziali oppure anche ad una particolare lettura dell’art 138 Cost. e del riferimento ivi contenuto alla approvazione della riforma con la maggioranza qualificata dei due terzi dei componenti le assemblee.

L’ipotesi dei referendum parziali, aventi ad oggetto, seppure con qualche forzatura della lettera della legge, solo alcune disposizioni della proposta di legge di revisione costituzionale, è stata avanzata per superare la eterogeneità dell’oggetto del referendum;al riguardo è stato affermato da Antonio Ruggeri che la carica “oppositiva” del referendum è una buona ragione per ritenere che non deve essere coinvolto l’intero testo, ma solo alcune specifiche parti, concludendo nel senso che la la logica del tutto o niente non apparterrebbe al dna delle verifiche popolari aventi ad oggetto atti costituzionali e proponendo di non rinunciare quindi a forme più morbide e tra l’altro, più idonee a preservare la

volontà degli elettori105_{.Questa ipotesi (di}

referendum parziali) è suscettibile di più rilievi; la formulazione dell’art. 138 Cost. sembra volersi riferire ad un referendum avente ad oggetto la proposta votata dalle camere nella sua interezza;infatti,a riprova di ciò c’è stata una interpretazione in tal senso del legislatore ordinario del 1970, il quale, mentre prevede espressamente l’ipotesi che in uno stesso giorno possano svolgersi più referendum costituzionali ( art 20, 3°comma, l. 352/1970), fa chiaramente riferimento all’intera legge nell’indicare la formula con cui deve essere proposto agli elettori il quesito referendario106_{; a tal proposito}

l’art 16 della suindicata legge, n.352/1970, che recita: ”Il quesito da sottoporre a referendum costituzionale nella formula seguente. “approvate il testo della legge di revisione dell’articolo ( degli articoli…) della Costituzione, concernente ..(o concernenti …). approvato dal parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n…., del…?”.107

Ciò che è scritto nella legge 352/1970 è sicuramente ostativo rispetto alla possibilità di poter far ricorso a referendum parziali;per questo l’eventuale ricorso a questo tipo di referendum potrebbe ritenersi legittimo ed ammissibile solamente a seguito della dichiarazione di incostituzionalità , in parte de

105 R. ROMBOLI, “Il referendum costituzionale nell’esperienza repubblicana e nelle prospettive di riforma dell’art 138 Cost., in “www.associazione dei costituzionalisti.it”, pag 17.

106 Ivi, pag 17.

107 R. ROMBOLI, Il referendum costituzionale nell’esperienza repubblicana e nelle prospettive di riforma dell’art 138 Cost.”. in “www,associazione dei costituzionalisti,it , pag 38, nota 69.

qua della legge ordinaria attuativa del referendum.108

Un’altra critica da fare ai referendum parziali è quella che considera l’aspetto della opportunità, che ancor di più rafforzerebbe la tesi della contrarietà a tale tipo di referendum; a tal proposito ci viene in aiuto la esperienza dei referendum abrogativi; ci si riferisce ,in particolare, specificatamente all’utilizzo della tecnica dei referendum cosiddetti “manipolativi”, la quale, come di diceva poc’anzi, dovrebbe far riflettere i fautori della tesi dei referendum parziali.109

Sarebbe possibile, quindi, assistere alla possibile “riscrittura” di singole disposizioni costituzionali, attraverso il metodo del ritaglio e l’eliminazione di singole espressioni o di singole parole della proposta di revisione approvata dalle camere, venendo così il referendum costituzionale ad assumere un ruolo ed un significato del tutto diverso da quello oppositivo assegnatogli dall' art 138 Cost., in contrasto altresì indirettamente con il significato attribuito alla esclusione delle fonti di livello costituzionale della possibilità di essere abrogate per referendum, ai sensi dell’art. 75 Cost. e sulla quale la giurisprudenza costituzionale ha poi fondato il limite delle leggi costituzionalmente vincolato; e certo poco convincente la tesi di che ritiene che, riconosciuta l’anomalia dell’uso del referendum “manipolativo”, nella revisione costituzionale, il parlamento sia in grado di rimediare e

correggere l’effetto del referendum potendo riattivare la procedura dell’art 138 Cost. e arrivare ad una approvazione con la maggioranza qualificata dei due terzi per poter impedire l’intervento popolare tramite referendum!110

Si accennava prima che un’altra strada per provare a conciliare a possibilità di riforme organiche con la omogeneità dell’oggetto del referendum è quella data da una particolare interpretazione dell’art 138 Cost. Questa prevede , valorizzando il riferimento alla possibile approvazione della proposta di revisione attraverso la maggioranza dei due terzi dei componenti, se ne fa discendere la conseguenza che esisterebbero due differenti procedimenti, per due differenti ipotesi di revisione :

a) per l’approvazione di leggi di revisione “organiche” o “disomogenee” sarebbe sempre necessario procedere attraverso l’approvazione della maggioranza dei due terzi, la quale esclude il possibile ricorso al referendum (un po’ come accadeva fino al 1970), prima che l’istituto referendario fosse attuato;

b) per l’approvazione di leggi di revisione “puntuali”e “omogenee”, la quale potrebbe avvenire anche con semplice maggioranza assoluta. La tesi si presenta a critiche ,non tanto per il fatto di poter distinguere quando una proposta di revisione possa dirsi omogenea oppure no,ma per la difficoltà che si avrebbe ad avere una preventiva conoscibilità, al momento

della presentazione della proposta, della maggioranza che si esprimerà a favore della stessa; in più, qualora venisse approvata la proposta di legge di revisione costituzionale “organica e disomogenea”, con la sola maggioranza assoluta, alla luce dell’attuale formulazione dell’art 138 Cost., come si potrebbe escludere la piena validità della stessa e la sua sottoponibilità a referendum a richiesta dei soggetti legittimati.

La critica maggiore a questa tesi viene dal fatto che vi sia una mancanza di giustiziabilità della violazione delle regole da essa ricavate dall’art 138 Cost. e di un giudice davanti il quale far valere, in questo caso, il supposto vizio del procedimento; l’organo che esercita il controllo circa la legittimità e l’ammissibilità del referendum costituzionale è l’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione; sarebbe da dubitare che questo organo possa svolgere un controllo circa l’omogeneità del referendum costituzionale in quanto la legge prevede chiaramente che oggetto debba essere la proposta avanzata dalle camere nella sua interezza111_.

Concludendo poi,sull’argomento, è poi da dire che la consultazione

popolare prevista dall’art. 138 Cost. si inquadra pienamente nel tradizionale modello di referendum concepito quale strumento di cooperazione tra assemblee parlamentari e corpo elettorale nell’approvazione di un atto legislativo. Il referendum è giustappunto inserito

all’interno di un iter strutturato, che assegna un ruolo preminente alle Camere, cui spetta predisporre l’articolato, e circoscrive l’intervento popolare alla sola votazione finale, senza possibilità di apportarvi modifiche; questa pronuncia popolare assume la natura giuridica di elemento costitutivo della legge di revisione e quest’ultima, a sua volta, si configura come atto complesso, alla cui formazione concorrono tre distinti organi. La Camera dei deputati, il Senato della Repubblica e il corpo elettorale. I primi due con il compito di redigere il testo, il terzo con quello di approvarlo in via definitiva in collaborazione con gli altri due. Il referendum ha quindi la stessa natura giuridica delle due delibere parlamentari e risponde ad un’ identifica ratio,ragione per cui l’oggetto delle tre votazioni non può che essere il medesimo. Ammettere un referendum parziale o un voto per parti separate ,per contro, significherebbe stravolgere l’iter previsto dall’art 138 e riconoscere al popolo un potere emendativo sul testo da esercitarsi peraltro in una fase avanzata del procedimento, nella quale l’articolato è ormai insuscettibile di modifiche.112

Quindi, possiamo affermare che una soluzione di una parcellizzazione del referendum costituzionale in più quesiti sarebbe difficilmente praticabile in quanto ,comunque, priva di fondamento normativo.

Ad oggi, rimane aperta la questione della omogeneità del quesito referendario

112 A. GIGLIOTTI , L’ammissibilità di revisioni costituzionali dal contenuto organico o eterogeneo, in www.associazione dei costituzionalisti.it, n 2/2017, pag 15.

costituzionale; c’è chi propone, come Staiano, la soluzione di attribuire alla Corte Costituzionale il potere di intervenire in fase di giudizio di ammissibilità del referendum; un giudizio che potrebbe pervenire a precludere la revisione in caso di lesione del parametro degli artt.. 1 e 48 Cost. Di fronte a una dichiarazione di inammissibilità della Corte Costituzionale, la maggioranza parlamentare ristretta coagulata intorno alla deliberazione originaria avrebbe l’alternativa tra espungere dal progetto di revisione le parti disomogenee ovvero perseguire l’estensione del consenso in Parlamento con il raggiungimento della soglia dei