quale sintomo di “disaffezione” per l’intervento pubblico e campanello d’allar-me per quanto riguarda le effettive possibilità di una riforma volta ad arricchire spazi e contenuti dell’assicurazione infortuni.
La preoccupazione, giova aggiungere, è rafforzata dal fatto che altre vicende - già ricordate - confermano, invece, la tendenza ad espandere l’area dell’obbligo assi-curativo a tutela di soggetti esposti a rischi, con il ricorso, però, a meccanismi classici di assicurazione obbligatoria, piuttosto che a quelli dell’assicurazione sociale. Proprio di recente una conferma è venuta dall’obbligo assicurativo per gli sportivi dilettanti. Si riconosce, cioè, che la tutela della salute e sicurezza di dette categorie non è un affare privato - basti considerare i costi sociali che occor-re comunque sosteneoccor-re a tale titolo - ma inteoccor-resse collettivo, tutelato però trami-te il meccanismo dell’assicurazione obbligatoria.
72 Questa esigenza arricchisce i fattori di insofferenza rispetto alle tutele pubblicistiche di coloro che in ogni caso per avere un sufficiente livello di garanzia (per i danni ovvero per la responsabilità) devono mantenere in vita una serie di distinti rapporti, pubblicistici e contrattuali. Lo conferma il successo in campo marittimo di assicurazioni private - cosiddette P&I - che coprono tutti i rischi dell’armatore, riguardino la nave ovvero i pas-seggeri e il carico ovvero ancora il personale imbarcato (per tutti gli eventi lesivi in questo caso, siano malattie o infortuni). Lo conferma ancora, la tendenza di enti come l’ENPAIA - lo abbiamo già accennato - ad offrire forme di copertura per tutti gli infortuni, professionali e non.
È altrettanto chiaro, d’altra parte, come si stia consolidando la tendenza ad arric-chire le tutele indennitarie per determinate categorie di vittime di infortunio (quelle a più alto impatto emozionale, a fronte del numero contenuto) fuori dal-l’assicurazione e per situazioni particolari73.
Sembra profilarsi, quindi, una vicenda non dissimile da quella di altre assicura-zioni sociali di cui tramonta il ruolo esclusivo di tutela sociale per determinati rischi. È ancora vivo l’eco dello slogan “tutta la sanità nel SSN e solo in esso;
tutti i bisogni di tutela sanitaria soddisfatti solo dal SSN e dalle sue strutture”, ormai superato dall’affermarsi anche in campo sanitario della logica del doppio pilastro con il moltiplicarsi di assicurazioni integrative contrattuali, per lo più gestite da enti bilaterali.
Tutto il discorso sul nuovo welfare, d’altra parte, punta su questa impostazione nella quale il soggetto principale è la stessa persona che: lavora e provvede a se stesso; si appoggia a meccanismi contrattuali individuali ed al sostegno di soggetti che egli apprezza come sua emanazione professionale; ha sullo sfondo la garanzia di livelli essenziali di tutela, in tutti i campi, qualora i primi due meccanismi si inceppino.
La stessa collocazione nel nuovo Testo Unico sulla salute e sicurezza del lavoro di una responsabilità di garanzia per INAIL rispetto alla tutela sanitaria degli infortunati potrebbero leggersi come una sorta di secondo pilastro: l’infortunato, cioè, ha diritto a tutte le cure - nel rispetto dei LEA - in quanto “malato”, con pre-visione di un meccanismo integrativo (al di là ed a prescindere dai LEA), affida-to alla gestione di un soggetaffida-to che, pur pubblico resta anch’egli espressione delle categorie interessate. Quasi una sorta di “ente bilaterale” pubblicizzato.
Tutte queste considerazioni possono spiegare e ricondurre a sistema il fatto che, per la tutela infortuni, si assiste, come già detto ad una marginalizzazione del ruolo dell’assicurazione pubblica come garante dell’adeguatezza (ed esaustività, in definitiva) del ristoro economico del danno, mentre si enfatizza il ruolo dell’INAIL quale gestore di una tutela rivisitata nella sua capacità di fondere pre-venzione e recupero del lavoratore come persona infortunata.
Il decreto 81/08 ed il 106/09 vanno considerati con questa chiave di lettura, che supera il percorso seguito fino al decreto 38/2000, nel senso di identificare la sorte - e gli sviluppi - della gestione INAIL con la sorte e lo sviluppo del siste-ma assicurativo pubblicistico.
73 La vicenza del Fondo conferma la difficoltà di operare fuori dall’assicurazione, utilizzandone strumenti (fra l’altro, la speciale provvidenza non è tassabile). Nell’attuazione, ha perso il richiamo agli infortuni gravi, limi-tando i destinatari ai superstiti. Inoltre, la legge chiarisce che sono tutelati anche i familiari di lavoratori non assicurati obbligatoriamente: quantomento, quindi, i vigili del fuoco, i militari, la Polizia e, a rigor di termini, i commercianti iscritti all’INPS (la legge parla di lavoratori, senza la specifica di “dipendenti”). È chiaro, così, perché chiediamo di riportare l’istituto nell’alveo assicurativo, con congrua riconfigurazione per la parte assi-stenziale; e ciò, senza entrare nel merito dell’inclusione dei soli lavoratori non assicurati col rischio di esclude-re superstiti di assicurati, deceduti per incidente riconducibile a finalità di lavoro ma non qualificabile infortu-nio sul lavoro. Per non parlare del problema dei marittimi non assicurati IPSEMA (extracomunitari), pur essi nella stessa condizione di quelli prima richiamati.
Già a seguito della riforma del 2000, così, si è radicalmente ridimensionato il
“portafoglio” dei reddituari dell’Istituto, il quale da tempo:
- ha trasferito il pagamento delle rendite a INPS, che già gestisce la contribuzio-ne unificata per apprendisti e colf;
- vede erosa la sua sfera clientela dall’espandersi delle competenze ENPAIA in campo agricolo, già di esclusiva competenza INPS per la gestione dei rappor-ti assicurarappor-tivi;
- ha visto sfumare la possibilità di acquisire la platea degli sportivi dilettanti, mentre non decolla l’assicurazione casalinghe;
- gestisce le indennità economiche essenzialmente attraverso gli stessi datori di lavoro, al punto che da più parti si sollecita l’unificazione dei trattamenti di malattia ed infortunio;
- gestisce solo tecnicamente il Casellario centrale infortuni, amministrato da un apposito Comitato con proprio Presidente;
- non registra segnali positivi circa il recupero nel sistema generale di categorie di lavoratori quali i militari.
Si tratta di primi ma trasparenti segnali di una tendenza verso un modello che, per la parte indennitaria ed al di là delle intenzioni, si orienta ad un deciso ridimen-sionamento di essa rispetto alle restanti componenti della presa in carico: la ren-dita non è più al centro del sistema.
A fronte di ciò, l’Istituto vede, invece, crescere autorevolezza e concretezza di ruolo:
- sul versante della prevenzione primaria con una rete di impegni, opportunità di intervento per formazione, informazione, consulenza, sostego economico e qualificazione di “buone pratiche” ecc.;
- su quello della prevenzione secondaria (della invalidità), che si identifica con tutte le cure necessarie ed utili per il recupero dello stato di salute e della capacità di lavoro, la cui tempestiva e qualificata fruizione l’impegna si impegna a garantire;
- su quello della promozione della cultura della sicurezza, a partire dall’ambien-te scolastico, propedeutico all’ingresso nel mondo del lavoro;
- su quello della riabilitazione e reinserimento sociale e professionale;
- per il mantenimento di un’adeguata capacità di sostegno economico per tutto il tempo della cura e riabilitazione nonché per indennizzi tuttora sufficienti, se letti come complemento e completamento della presa in carico complessiva e non come prestazione fine a se stessa.
Cresce, poi, il riconoscimento dell’autorevolezza sul versante della gestione amministrativa e tecnica (in specie specialistica), come dimostrano i frequenti rinvii del decreto 81 a tale capacità: - per la gestione di informazioni e banche dati; - per la raccolta di dati essenziali del SIP (dai dati sugli infortuni sotto soglia di indennizzabilità economica a quelli sui nominativi dei Rappresentanti dei
Lavoratori per la Sicurezza); per la gestione amministrativa di fondi speciali.
Lo dimostra e conferma, più a monte, l’attenzione del legislatore, del Governo e delle più alte cariche dello Stato, della pubblica opinione specializzata e non -per le competenze tecniche dell’Istituto in materia di rischi che il decreto 81 mette a disposizione del sistema di tutela globale, superando la lettura dell’INAIL come mero erogatore di finanziamenti.
Lo dimostra, infine, il duplice riconoscimento per un ruolo attivo dell’INAIL in materia sanitaria effettuato dal decreto 81 e dal decreto 106 che:
- ricompongono l’integralità del sistema assicurativo, ribadendo l’esistenza di una obbligazione di garanzia a carico dell’INAIL per tutte le cure (da soddi-sfare tramite soggetti pubblici e privati), e ricollegandosi, così, con la origina-ria normativa del Testo Unico del 1965 di analogo tenore74;
- prendono atto delle potenzialità di sviluppo di servizi sanitari direttamen-te gestiti da INAIL, completando la possibilità per questo di erogare in proprie strutture prestazioni curative ambulatoria e prestazioni riabilitati-ve, sempre ambulatoriali o, quantomeno, non ospedaliere, nel rispetto di un saldo legame con la programmazione e la gestione dei servizi sanitari di cui resta titolare il SSN.
Potrebbe assumere, così, un senso logico l’idea di una riforma istituzionale del welfare non più basata, come finora è stato, su motivazioni economiche e di saldi di finanza pubblica, ma su strategie e politiche sociali di più ampio respiro, che superino le suggestioni di accorpamenti, fusioni ecc. per puntare sulla creazione di un polo previdenziale facente capo ad INPS ed un polo di tutela per i rischi pro-fessionali non alternativo al modello partecipato del decreto 81 aggregato attorno ad INAIL, senza perdita di identità tecnico professionale di nessuno dei compo-nenti, e senza mettere in discussione competenze costituzionali delle regioni.
Quest’ipotesi di lavoro valorizzerebbe la varietà di prospettive da cui leggere il fenomeno infortunistico, secondo lo spirito e la lettera della Costituzione, e con-sentirebbe di riconsiderare il ruolo dell’assicurazione, scegliendo, fra le ipotesi possibili, quella che meglio consenta di saldare le prestazioni indennitarie dell’INAIL con l’impegno per prevenzione, cura e recupero sociale nonché con funzioni di vera e propria tutela risarcitoria, assolte dallo stesso Istituto, da orga-nismi intermedi o da soggetti di mercato scelti, con diretta responsabilità, da lavoratori e aziende.
74 Concludiamo con il richiamo alla funzione di garanzia - e, quindi, assicurativa - pur consapevoli che è auto-revolmente affermato che la tutela infortuni avrebbe già assunto i connotati di tutela previdenziale. V. LA PEC
-CERELLA, G. MIGNEMI, Evoluzione della tutela infortunistica da assicurazione a previdenza, in questa Rivista 2002, n. 6. Vedi anche sul tema la sentenza della UE sul monopolio INAIL, trattata in “Evoluzione… cit.”,
TUCCI G., Assicurazione infortuni e prevenzione fra diritto europeo e pluralità delle fonti, ivi, 2005, n. 3. Di segno contrario la nostra riflessione per motivazioni prima richiamate.