pubblici assicuratori
I richiami al sistema di tutela costituzionale della persona lavoratore uniti al cre-scente rilievo della responsabilità del datore di lavoro, da leggere in chiave di autonomia della tutela rispetto alle volontà e dinamiche contrattuali, trovano un principio di riconduzione a sistema nell’impianto del decreto 81 del 2008 riguar-dante la tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro.58
Il decreto segna una svolta per quanto riguarda il ruolo degli enti pubblici assi-curatori rispetto alla precedente normativa. Non ne è ancora chiara tutta la porta-ta, però, anche perché sull’onda delle emozioni per morti bianche particolarmen-te eclatanti e nel disorientamento inventabile indotto dal cambio di legislatura e di conduzione politica si tende a valorizzare ora l’uno ora l’altro aspetto del siste-ma realizzato, con forte attenzione iniziale sui temi del controllo, della repressio-ne del recupero di temi legati alla contrapposiziorepressio-ne fra lavoratore e “padrorepressio-ne”.
Ai nostri fini l’obiettivo è di cogliere se ed in quale misura il nuovo assetto della prevenzione possa essere di ausilio per una corrispondente riforma del Testo Unico n. 1124, a partire da un sommario esame di alcuni punti a nostro avviso centrali dell’intero impianto del decreto 81.
In questa delimitata prospettiva, è di diretto interesse l’individuazione degli atto-ri patto-rincipali della prevenzione e la coratto-rispondente identificazione del ruolo dei soggetti pubblici e degli assicuratori in particolare, per verificare, da un lato, la diversità di posizione di aziende/lavoratori rispetto agli operatori istituzionali, dall’altro lo spessore che nel sistema degli enti pubblici hanno i diversi soggetti, fuori dalla logica “lavorocentrica”.
È, infatti, tuttora forte la tentazione - la crisi che stiamo vivendo lo dimostra - a risolvere tutti i problemi in termini di tutela delle persone che (già) lavorano piut-tosto che di persona portatrice di potenzialità e professionalità lavorative.
58 Sulla riforma del sistema di sicurezza del lavoro v. LAI, La sicurezza del lavoro tra legge e contrattazione collettiva, Torino 2002, per la ricostruzione del sistema alla vigilia del tentativo, non andato a buon fine, di riscrittura su nuove basi del sistema operato in precedente legislatura, con considerazione poi riprese dallo stes-so autore in Flessibilità e sicurezza del lavoro, Torino, 2006 e sviluppata in sintesi rispetto al decreto 81 in La sicurezza del lavoro tra Testo Unico e norme immediatamente precettive, in Bollettino ADAPT, N.5/08. Vedi anche il Commentario al decreto 81/08 a cura di TIRABOSCHI con la collaborazione di FANTINI, GOLZIO e
PENNESI, La tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro alla prova del Testo Unico, Milano, 2008.
Rimane così in ombra il fatto che la tutela della salute - sempre più rientrante fra i diritti di cittadinanza - è di competenza concorrente regionale, al pari di quella concernente la prevenzione, non essendo stata confermata dal referendum la riforma dell’art.117 della Costituzione.
Per questo, va sottolineato il riconoscimento del ruolo preponderante nel decre-to 81 delle funzioni sanitarie nazionali e terridecre-toriali nel combinarsi delle compe-tenze delle ASL e degli uffici sanitari territoriali, delle Regioni, dell’ISPESL, del Ministero della Salute senza escludere funzioni collaterali di altre amministrazio-ni centrali. Non solo, ma il decreto contrasta la tendenza a trasferire competenze tecniche “verso l’alto” sottraendole ad ASL e Regioni, ed emerge una parallela valorizzazione degli enti assicuratori.
Diversamente da quanto operato dal decreto 626, infatti, il decreto 81 si preoc-cupa di dimensionare il ruolo degli enti con meccanismi di raccordo e delimita-zione dei diversi ruoli rispetto agli altri protagonisti che, a prima lettura, posso-no apparire complessi.
La complessità non è frutto di farragine burocratica, ma una risposta alla comples-sità dei fenomeni: la salute dei lavoratori è tema giuslavoristico (dall’assunzione, agli orari, alla salute e sicurezza ecc.), ma “non esiste” da sola essendo componente della salute della persona, come l’ambiente di lavoro è oggi ancor più -parte dell’ambiente di vita di cui realizza e subisce al tempo stesso le condizioni.
Per i lavoratori ed il loro ruolo di coprotagonisti con i datori di lavoro, il primo elemento significativo è già nella definita consacrazione della locuzione “salute e sicurezza dei lavoratori nei luoghi di lavoro”. Essa ribadisce la diversa rilevanza della persona umana come portatrice di valori, costituzionalmente garantiti, a difesa della propria integrità psico fisica e della dignità anche sui luoghi di lavo-ro, superando fratture fra i momenti di cura della persona e di cura del lavoratore.
Scorrendo, poi, gli articoli del Titolo primo, già le definizioni mostrano che:
- la partita della prevenzione si gioca principalmente all’interno del sistema pro-duttivo con protagonisti facenti capo alle due parti del rapporto;
- la risposta del sistema di produzione deve essere articolata e quindi comples-sa nella individuazione e gestione delle responcomples-sabilità;
- rispetto al ruolo dei protagonisti interni gli interventi esterni sono di norma-zione, controllo e, soprattutto di sostegno, per iniziative di miglioramento.
Di là dall’enfasi mediatica sui controlli - ridimensionata dal decreto correttivo - il focus, cioè, è concentrato su dette attività, con riflessi significativi anche per il nostro discorso e per il ruolo degli enti assicuratori, marginale sul versan-te repressivo e di controllo, ma non certamenversan-te - per poversan-tenzialità - su quello delle “altre attività”.
In coerenza, la centralità del ruolo è ribadita, altresì, dalla puntuale discipli-na che supera la genericità delle figure di datore di lavoro e di lavoratore, per
distribuire competenze, funzioni e responsabilità sul posto di lavoro fra una serie di soggetti.
Per i lavoratori l’articolo 3 chiarisce che è rilevante che il soggetto operi nella sfera di responsabilità del titolare di quel luogo: responsabili sono tutti coloro che utilizzano/beneficiano nei propri luoghi di lavoro l’opera di altri soggetti, anche se formalmente dipendenti da diverse aziende o presenti quali lavorato-ri autonomi59.
Tutto il capitolo della formazione intesa in senso lato, poi, può leggersi - sul piano delle politiche strategiche - quale l’anello di congiunzione fra protagoni-smo del datore di lavoro e “protagoniprotagoni-smo” dei lavoratori.
È crescente, infatti, la consapevolezza della necessità che chiarezza delle leggi -che ci sono - ed effettività e efficacia dei controlli si calino in un sistema i cui protagonisti siano realmente e compiutamente formati ed informati. Per questo tutto il sistema istituzionale e di regole amministrative e tecniche deve essere letto non solo quale strumento di repressione di comportamenti anomali ma anche come strumento di costruzione di conoscenza, cultura, consapevolezza nell’azienda nel comune interesse, con un ruolo essenziale, anche operativo, degli organismi paritetici.
Per questo, il decreto 106/09 - nella rivisitazione evolutiva piuttosto che sempli-cemente razionalizzatrice del decreto correttivo - si pone ha quale obiettivo essenziale il riequilibrio del rapporto fra momenti repressivi e di sostegno, per una piena valorizzazione di questi ultimi a fronte di un ridimensionamento dei profili più “aspri” dell’impianto repressivo, ivi compresa la complessità formale di molte disposizioni.
Coerentemente il decreto 81 ed il 106 modellano il ruolo riconosciuto agli enti pubblici preposti dalla Costituzione alla prevenzione dei rischi professionali e rita-gliano un ruolo autonomo e propulsivo agli Istituti gestori dell’assicurazione infortuni, chiamati a collaborare con funzioni di informazione, consulenza ed assistenza, formazione.
Il decreto correttivo, in particolare ridimensiona il momento sanzionatorio, accentuando il rilievo preminente dei momenti formativi, culturali, di sostegno all’impegno delle aziende in tale campo. In questo gli enti assicuratori sono pro-tagonisti, per esperienza, per disponibilità organizzative e finanziarie, per voca-zione ad occuparsi delle persone: per indennizzarle, ma anche per accompagnar-le nel percorso di presa di coscienza dei rischi e responsabilità che tutti corrono e assumono: - i lavoratori, i datori di lavoro e i preposti, le aziende nella loro nuova identità di autonomo responsabile. Il tutto per una presenza di sostegno dell’INAIL agevolata dal fatto che la riforma ha escluso l’obbligo di denuncia da parte del personale dell’Istituto addetto ai relativi compiti.
59 Senza che ciò escluda la responsabilità dei datori di lavoro dai quali il soggetto dipende per quanto riguar-da la formazione come “lavoratore” e, nel caso, come lavoratore specializzato.
Lo stesso decreto correttivo, rafforza il ruolo centrale del Sistema informativo della prevenzione, riferendo ad esso anche la titolarità politica della gestione di informazioni quali i nominativi dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza e le segnalazioni dei dati sugli infortuni sotto soglia di indennizzabilità.
Conferma, però, il ruolo INAIL di gestore tecnico del complesso di queste ed altre informazioni (l’intero Sistema informativo del lavoro, insomma) che avvalora un
“continuo” dal momento dell’assunzione l’inizio della esposizione al rischio -lungo tutto l’arco del variare flessibile del rischio stesso, fino al completo reinte-gro in caso di infortunio. Rispetto a questo percorso continuo lo stesso assicura-tore può contribuire a ridimensionare: l’impatto del rischio, prima dell’evento lesivo; le conseguenze permanenti grazie al fondamentale riconoscimento dello stesso decreto correttivo della responsabilità dell’Istituto assicuratore.
Sul punto specifico torneremo da ultimo per una riflessione conclusiva. Con rife-rimento alle scelte del decreto 81 e del suo correttivo è bene uscire dalle affer-mazioni di stile sul ruolo dell’INAIL circa la presa in carico dell’infortunato, con un chiaro riconoscimento della permanente validità delle scelte costituzionali in tema di lavoro e di tutele sociali, nel senso che:
- il sistema delineato dalla Costituzione nel riparto di attribuzioni fra sanità, pre-videnza, assicurazione resta valido nella sua articolazione e complessità che risponde ad esigenze di tutela dei diritti di cittadinanza oltre che di lavoro;
- l’assicuratore per suo dna non è un soggetto che “fa”, che gestisce centri di cura, di assistenza ecc. ma è colui che garantisce il diritto del lavoratore all’eccellen-za della tutela sanitaria complessivamente considerata ed erogata dai soggetti, pubblici o privati, che l’ordinamento ed il sistema Paese mettono a disposizione;
- solo in caso di comprovata carenza è ipotizzabile un diretto intervento, come ponte per il recupero della funzione di garanzia nell’interesse primario dei lavoratori, ma senza escludere il rilievo che l’eccellenza della tutela sanitaria ha nel ridimensionamento della spesa indennitaria;
Per questo negli anni forze politiche e sociali hanno tenacemente perseguito l’obiettivo di restituire valore alle norme del Testo Unico n.1124 che garantisco-no detto diritto agli infortunati e impongogarantisco-no all’assicuratore una corrispondente obbligazione60.
Una obbligazione di garanzia, sulla quale torneremo, nel senso che occorre distinguere chiaramente responsabilità e ruoli: responsabili di erogazione delle cure ovvero della garanzia che le cure siano erogate nei modi necessari ed utili.
Questa responsabilità - e non quella di diretta erogazione delle cure - non è mai venuta meno sul piano giuridico. L’esperienza negativa degli ultimi decenni ha confermato, però, l’esigenza di un chiarimento legislativo, che si è concretizzato
60 Sulle prestazioni sanitarie dell’assicurazione infortuni ed un excursus esauriente della evoluzione del siste-ma dal 1965 ad oggi, v. DE MATTEIS-GIUBBONI, op. cit., 652.
nel decreto correttivo in termini che riprenderemo da ultimo e che valorizzano l’essenzialità del diritto di garanzia ma anche la possibilità di interventi diretti INAIL, se necessario ed in raccordo con le Regioni.
Il prossimo futuro consentirà di chiarire i rapporti fra le due previsioni, fermo restando che, a nostro avviso, il recupero del riconoscimento del diritto di garan-zia non può essere utilizzato per superare l’assetto costituzione della tutela della salute sul luoghi di lavoro e l’assetto del sistema di gestione ed erogazione dei servizi sanitari, mix di pubblico e privato, di cui l’INAIL come assicuratore deve garantire disponibilità.