4. Le caratteristiche degli organismi identificati come “potere neutro”
4.3 L’attività tecnica
In ultima analisi occorre precisare in cosa consista il carattere “tecnico” dell’attività svolta da parte di un’amministrazione dello Stato: minimo comun denominatore del genus dei poteri “neutri” così come identificato nel modello schmittiano, valido tanto per le aa.ii., quanto per gli organi consultivi.
134
Si tratta della tesi formulata da Ferrari G., in Gli organi ausiliari, Milano, Giuffrè, 1956, pp.197 e 206, e confermata da studi più recenti, quali Travi A., Parere nel
diritto amministrativo, op. cit., p.614.
135 In questo senso Barbati C., op. cit., p.8.
136 Si fa riferimento al requisito soggettivo afferente al profilo morfologico-
93 La dottrina costituzionalistica riconosce vari tipi di neutralizzazione, tra i quali compare l’esercizio di funzioni tecniche137. Questa categoria ingloba tutte le fattispecie nelle quali si ritiene che la neutralità sia intrinseca alla natura dell’attività svolta: come affermato dalla Prof.ssa Manetti,
“la depoliticizzazione viene ricercata […] attraverso l’ancoramento della decisione a parametri ritenuti tecnici e oggettivi, e si esprime nella categorizzazione di attività amministrative che non curano interessi pubblici in quanto non si ritengono volitive o negoziali, com’è per definizione il potere discrezionale, ma semplicemente accertative, o di giudizio”138.
Già da questa definizione, fornitaci dalla Manetti, è possibile ricavare la caratteristica fondamentale dell’attività tecnica svolta dalla Pubblica Amministrazione: a differenza dell’attività discrezionale, essa ancora la decisione a parametri tecnico-scientifici oggettivi, pertanto non soggetti all’influenza del perseguimento del pubblico interesse.
Particolarmente illuminante per la determinazione di tale concetto, però, risulta l’opera di Bachelet139, nella quale l’Autore descrive la sistematizzazione dell’attività tecnica della Pubblica Amministrazione compiuta da Ranelletti140.
A giudizio del Ranelletti l’attività tecnica consisterebbe in quel tipo di attività
“che si esplica nella posizione e nella risoluzione dei problemi tecnici e nel compimento di azioni e opere tecniche e perciò presuppone negli
137 Vedi Manetti M., op. cit., pp.117 e ss. 138 Cit. ibid., p.117.
139
Si esamina l’opera di Bachelet V., L’attività tecnica della pubblica
amministrazione, Milano, Giuffrè, 1967, pp.14 e ss.
140 L’opera presa in esame da Bachelet è Principi di diritto amministrativo, Napoli,
94
individui, cui spetta esplicarla, una serie di cognizioni economiche, agricole, igieniche, pedagogiche, ecc. le quali rendono ad essi possibile dare all’azione amministrativa quel contenuto che agli interessi collettivi, cui si dirige, sia adeguato”141
;
un tipo di attività, pertanto, che abbia ad oggetto l’applicazione di criteri o saperi tecnico-scientifici e che, quindi, imponga quella necessaria competenza specifica in capo agli operatori, che permetta loro di condurre l’attività in modo adeguato rispetto agli interessi collettivi che l’esercizio del potere pubblico è chiamato a tutelare. Gli uffici o gli organi amministrativi che vengano ad esercitare un tale tipo di attività, infatti, sono chiamati a conformare questa ai criteri tecnici propri dell’attività considerata, tramite una “obiettivizzazione” dei criteri e una qualificazione tecnica dello stesso procedimento142.
La configurazione dell’attività tecnica, inoltre, richiede l’analisi del rapporto che questa intrattiene con l’attività amministrativa: essa, infatti, può porsi come antecedente o presupposto dell’attività amministrativa (come, ad esempio, gli accertamenti o le valutazioni tecniche143), ovvero susseguente (come, ad esempio, le cure del medico nell’ambito dell’attività di amministrazione sanitaria) o mezzo di esplicazione della stessa (come, ad esempio, la realizzazione di opere).
Mentre l’Autore si sofferma maggiormente sul carattere “sfumato” delle conseguenze derivanti dall’errata soluzione delle seconde due ipotesi, allo scrivente interessa prendere in esame specificatamente la prima ipotesi indicata: ovvero sia, la relazione di antecedenza dell’attività tecnica rispetto all’attività amministrativa, nelle particolari ipotesi di accertamenti e valutazioni tecniche. La presente trattazione,
141
Cit. Bachelet V., op. cit., p.18, a sua volta cit. Ranelletti, p.350.
142 ibid., p.80.
143 Queste due categorie di attività risultano particolarmente interessanti per la
95 infatti, vede come protagonista un organo tecnico consultivo (la Commissione Grandi Rischi), che opera in via antecedente rispetto all’esercizio di attività amministrativa (effettuata dal Dipartimento di Protezione Civile).
Come verrà meglio analizzato nel capitolo terzo, un organismo tecnico può svolgere un’attività antecedente rispetto all’azione dell’amministrazione cd attiva essenzialmente in due modalità: può compiere un mero accertamento, qualora disponga di dati e criteri certi e inopinabili, mentre compie una valutazione qualora i dati o i criteri non siano certi né inopinabili; pertanto, mentre nel primo caso i risultato dell’attività svolta è dotato del crisma della certezza, nel secondo caso, invece, questo risultato richiede necessariamente un apprezzamento. Tale apprezzamento, tuttavia, non va inteso in termini di opportunità, e quindi di valutazione di interessi; al contrario, deve essere effettuata una valutazione attenta da parte del tecnico, basata pur sempre sulle nozioni tecnico-scientifiche di cui egli dispone, e quindi svincolata dal necessario perseguimento del pubblico interesse. Nonostante le diverse conclusioni cui giunge l’Autore144, infatti, nella giurisprudenza attuale è quasi unanimemente riconosciuta la differente fonte qualificante le due attività, tecnica e amministrativa. Se da una parte l’attività discrezionale
“attiene al piano della valutazione e comparazione degli interessi, dall’altra [l’attività tecnica attiene] al piano dell’accertamento e della qualificazione di fatti alla luce di criteri tecnico-scientifici”145.
La natura tecnica dell’organo o dell’ufficio che è chiamato a svolgere questa specifica attività, inoltre, porta ad escludere anche la pienezza del rapporto gerarchico146, fino ad una completa autonomia
144
Vedi Bachelet V., op. cit., p.20.
145 Cit. Clarich M., Manuale di diritto amministrativo, op. cit., pp.124 e ss. 146 Vedi Bachelet V., op. cit., p.80.
96 dell’organismo rispetto alle valutazioni politico-discrezionali che provengono dall’organo di amministrazione attiva: tanto nel caso delle valutazioni (nelle quali l’apprezzamento è svincolato da qualsiasi tipo di influenza “politica”), quanto in quello degli accertamenti (nei quali, addirittura, manca il momento dell’apprezzamento) è evidente la necessità dell’assenza di un qualsiasi tipo di influenza esterna, affinché l’attività giunga al risultato corretto dal punto di vista tecnico- scientifico.
Questa autonomia, però, non deve condurre alla conseguenza per cui l’attività tecnica possa arrivare a sovrapporsi e a sostituire il momento decisionale in senso proprio, dell’esercizio della discrezionalità amministrativa: il momento tecnico può essere considerato, al massimo, come una precondizione, ma non ostacolante, l’esercizio della scelta “politica”. Come nell’emanazione del provvedimento amministrativo la valutazione di natura tecnica precede, ma non sostituisce quella di natura discrezionale, così nell’organigramma dell’amministrazione statale gli organi tecnici effettuano un’attività di natura ausiliaria, e non sostituiva di quella degli organi politici. Questo, ancora una volta, non comporta una subordinazione o, addirittura, una sudditanza di questi organismi rispetto all’apparato politico-istituzionale, bensì garantisce da una parte che decisioni incisive sull’interesse pubblico siano assunte da organi collegati al circuito democratico, dall’altra che questi non siano depositari anche di una scelta di natura estremamente tecnica, che può (e deve) esorbitare dalle conoscenze proprie dei singoli membri e che deve essere rimessa ad altro tipo di organi.
Nel tessuto istituzionale, dunque, qualora vi sia da operare in settori propriamente “tecnici”, l’intervento degli organi amministrativi si sostanzia generalmente in due diverse attività: un’attività consultiva, volta alla produzione di un parere assunto a seguito di un accertamento
97 o di una valutazione (preceduti, magari, da un’istruttoria) tecnica; un’attività decisionale, rimessa alla competenza dell’organo politico.
Tra le attività tecniche svolte dalla Pubblica Amministrazione, particolarmente in funzione consultiva rispetto alla decisione che è chiamata ad assumere l’amministrazione attiva, un particolare ruolo è ricoperto dalle attività di studio e ricerca e dalle attività di statistica, afferenti all’ambito delle attività di certezza pubblica147
.
La prima tipologia consiste nell’attività di elaborazione di studi e ricerche, che servono (nella maggior parte dei casi) ad acquisire delle conoscenze di base per il progresso sociale dello Stato, senza avere una diretta attinenza con il procedimento amministrativo. Un esempio di queste amministrazioni è rappresentato dai vari laboratori delle università e del CNR, deputati allo svolgimento di analisi tecnico- scientifiche. A volte, però, agli enti di ricerca è affidato il compito di controllo e verifica nei loro campi di azione: in questi casi, l’affidabilità scientifica delle strutture diventa di fondamentale importanza, visto che il risultato dell’attività svolta andrà a costituire la base di decisioni (da parte dell’amministrazione attiva) aventi rilevanza giuridica. Particolarmente noto è il procedimento di autorizzazione all’immissione in commercio dei medicinali, che prevede che l’accertamento dell’idoneità del farmaco venga svolto dall’Istituto Superiore di Sanità secondo un procedimento regolato legislativamente.
La seconda tipologia, invece, attiene ad attività, pur sempre di ricerca, ma caratterizzate sotto il profilo dell’incontrovertibilità dei dati e delle notizie prodotte. La finalità cui è demandato lo svolgimento di attività statistica è di certezza pubblica, in quanto le rilevazioni effettuate costituiscono dati imparziali e certi, che gli operatori
147Nel prosieguo, si farà riferimento all’illustrazione delle attività di studio e ricerca e
di statistica fornita da Fioritto A., in La funzione di certezza pubblica, op. cit., pp.156 e ss.
98 pubblici e privati possono porre validamente a base delle loro decisioni. L’istituzione cardine di questa tipologia di attività è rappresentata dal Sistema statistico nazionale, composto dall’Istat e da tutti gli uffici statistici operanti nelle amministrazioni pubbliche, e a sua volta inserito all’interno del sistema sovrannazionale deputato alla regolazione di queste entità da parte di norme internazionali e europee. A giudizio dello scrivente, in entrambi i casi (sia che si tratti di attività di ricerca e studio, sia che si tratti di attività di statistica) le caratteristiche di indipendenza e neutralità dell’organo costituiscono elementi di necessaria rilevazione, utili a garantire che le “certezze pubbliche” prodotte siano dotate del più elevato grado di evidenza scientifica e siano immuni da influenze terze148.
5. La Commissione Grandi Rischi: potere “neutro” o organo