Giunti al termine della presente analisi, si ritiene opportuno soffermarsi molto brevemente sulla giurisprudenza comunitaria in tema di valutazioni tecniche, vista l’influenza che il diritto “transnazionale” esercita sui settori propriamente tecnici (ad esempio, in tema di vigilanza e regolazione) e la sempre progressiva integrazione fra gli Stati europei cui si assiste nei decenni più recenti.
La giurisprudenza comunitaria, in realtà, non è apparsa sempre univoca, finché una decisione del 1999 ha posto definitivamente un punto alla questione. Tale pronuncia è ritenuta da più parti un forte accostamento alla giurisprudenza nazionale che prende avvio dalla menzionata pronuncia del 1999 (Cons. Stato n. 601/1999).
Nella sentenza cd Upjohn del 21 gennaio 1999249, infatti, di fronte ad un’ordinanza di rimessione da parte della Court of Appeal britannica, nella quale quest’ultima richiedeva all’autorità giurisdizionale europea di pronunciarsi circa la possibilità, riconosciuta dal diritto europeo al giudice nazionale, di sindacare la correttezza del provvedimento autorizzatorio emesso da un’autorità nazionale competente, la Corte europea rileva come nel compimento di valutazioni complesse un’autorità comunitaria necessita di un ampio potere discrezionale, che non può che essere soggetto ad un controllo giurisdizionale limitato, non estendibile ad un’attività sostitutiva da parte del giudice. Pertanto, egli potrà
“esaminare l’esattezza sostanziale dei fatti e le qualificazioni giuridiche che quest’autorità ne ha desunto e, in particolare, se l’operato di quest’ultima non sia inficiato da errore manifesto o
152
sviamento di potere, o se tale autorità non abbia manifestamente oltrepassato i limiti del proprio potere discrezionale”.250
Visto quanto asserito dalla Corte, si è sostenuto come la giurisprudenza europea si conformi alla giurisprudenza italiana in tema di sindacato cd debole. Tuttavia, come rileva la Giusti, la sentenza in esame va analizzata tenendo conto delle peculiarità della fattispecie concreta, che la Corte più spesso richiama; non appare, dunque, idonea a costituire un modello comunitario di sindacato sulla discrezionalità tecnica, quanto piuttosto la sintesi delle giurisprudenze nazionali, visto il richiamo a queste che viene fatto da parte della pronuncia all’interno dello specifico paragrafo in esame251.
5. Il sindacato del giudice ordinario sulla discrezionalità tecnica: cenni
Il tema della discrezionalità tecnica non riguarda solo il giudice amministrativo, bensì rappresenta un profilo di interessante analisi anche per quanto concerne il sindacato del giudice ordinario.252
Ad inizio ‘900 al giudice ordinario in sede civile era preclusa qualsiasi revisione delle valutazioni tecniche effettuate dall’amministrazione, sia in tema di responsabilità contrattuale che in tema di responsabilità extracontrattuale. Tuttavia, tale impostazione creava una cd zona franca, che sottraeva l’amministrazione a responsabilità principalmente aquilana e che determinava una
250
Cit. sentenza CGUE citata, par.34.
251 Vedi Giusti A., op. cit., pp.317 e ss.
252 Nel prosieguo, si darà conto della ricostruzione effettuata da Asprone M., Marasca
153 compressione della tutela dei diritti soggettivi (significativamente criticata dalla dottrina253).
Una tale preclusione subì una notevole virata verso il polo opposto della prospettiva, nel momento in cui l’entrata in vigore della Carta Costituzionale impose il riconoscimento e l’attuazione di una tutela giurisdizionale piena ed effettiva dei diritti soggettivi (artt.24 e 113 Cost.). Pertanto, è ad oggi pacificamente accettato che il giudice civile non sia limitato nella sua cognizione dalla presenza di valutazioni tecniche: anzi, è proprio la tecnicità, quale caratteristica basilare della discrezionalità tecnica, a rappresentare il fondamento logico del sindacato diretto da parte del giudice ordinario.
Per quanto concerne, infine, il sindacato esperibile da parte del giudice penale, il problema assolutamente non persiste: lo stesso, infatti, non esita a sottoporre a proprio giudizio né le valutazioni tecniche né, addirittura, le valutazioni di interessi254.
6. La sindacabilità dell’attività tecnica della Commissione Grandi Rischi
Una volta delineato il concetto di discrezionalità tecnica ed analizzati gli orientamenti giurisprudenziali circa la sindacabilità di tale attività, lo scrivente ritiene di aver acquisito tutti gli elementi utili a trarre le conclusioni del presente lavoro. Occorre domandarsi, a questo punto, se l’attività ascrivibile alla Commissione Grandi Rischi possa essere inquadrata all’interno del genus della discrezionalità tecnica e, viste le sue peculiarità, possa essere soggetta ad un sindacato solamente estrinseco da parte del giudice amministrativo, ovvero se
253 Vedi Ledda F., op. cit., p.371. 254 ibid., p.418.
154 questi possa spingersi fino all’effettuazione di un sindacato, per quanto debole, concernente nello specifico il criterio e il procedimento utilizzati volta per volta dall’organismo in esame (cd sindacato intrinseco).
Allo scrivente, dunque, si pone la necessità di muovere da una prospettiva generale: l’attività genericamente riconducibile alla Commissione Grandi Rischi è ascrivibile all’interno del novero delle attività ritenute “tecniche”? Se sì, si tratta di un’attività accertativa o di una valutativa? E, dunque, a quale tipo di sindacato tale attività può essere soggetta?
Come già anticipato255, la Commissione Grandi Rischi rappresenta un organo consultivo e propositivo del Dipartimento di Protezione Civile, con il compito specifico di analizzare i dati, forniti dalle istituzioni e organizzazioni preposte alla vigilanza degli eventi genericamente riconducibili all’oggetto proprio dell’attività di protezione civile256, e procedere alla valutazione dei rischi connessi e degli interventi conseguenti. È composta da soggetti dotati di specifica e qualificata esperienza all’interno dei settori demandati alla competenza di tale organo; la composizione può essere integrata anche da esperti esterni o autorità competenti, al fine di disporre di contributi tecnico-scientifici ulteriori. È incaricata di rendere al Dipartimento pareri e proposte di carattere tecnico-scientifico in relazione alle problematiche relative ai settori di rischio257. Non v’è alcun dubbio, pertanto, circa la qualificazione della Commissione quale organo consultivo, di natura tecnica, di un’amministrazione dello Stato (come già visto all’interno del cap. II, par.5).
255
Si fa riferimento a quanto già analizzato nel cap.II, par.5.
256 Vedi l. n. 225/1992, art.2. 257 Vedi d.p.c.m. 23582/2006, art.3.
155 Occorre in questa sede, però, chiedersi se l’attività posta in essere dal suddetto organismo possa essere identificata come attività accertativa ovvero come attività valutativa, posta la sua qualificazione come analisi di fatti cd complessi. Non v’è dubbio, infatti, che l’analisi dei rischi connessi ad eventi o calamità naturali ovvero connesse con l’attività dell’uomo richieda un bagaglio di conoscenze specialistiche di cui è sprovvisto il comune funzionario pubblico. È la necessità stessa che ha portato alla nascita della Commissione Grandi Rischi che testimonia il carattere complesso di tale attività258.
Si è visto come la distinzione tra le due categorie di attività (accertativa vs valutativa) fondi la sua ragion d’essere sul carattere certo ed esatto ovvero incerto e opinabile delle norme tecniche utilizzate dall’amministrazione per rendere i giudizi nell’ambito dell’attività tecnica (vedi par.2.2): il Consiglio di Stato259
fonda la distinzione tra queste due categorie di attività sull’esistenza, nell’ambito dell’attività valutativa, di un cd quid pluris costituito dal momento del giudizio, ovvero sia dell’apprezzamento dei risultati, che conduce ad un margine di opinabilità della valutazione stessa, assente nel caso degli accertamenti.
Ora, è indubbio come gli eventi sottoposti all’analisi e alla valutazione dei rischi connessi da parte della Commissione rappresentino oggetto di studio di scienze non “esatte”, ovvero sia non in grado di fornire risultati di analisi certi in relazione alla probabilità e all’incidenza del verificarsi di un evento naturale calamitoso: questi eventi spaziano dal terremoto che, come rilevato dalle difese degli imputati nel corso del processo indetto nei confronti della specifica Commissione riunitasi a L’Aquila il 31.3.2009 (analizzato nel cap.
258 Si rimanda alla descrizione dell’evoluzione normativa in ambito di protezione
civile effettuata in incipit del par.5 del cap.II.
156 I)260, è indubbiamente un evento imprevedibile nella sua verificazione, durata e intensità261, all’esondazione di un fiume o ad altri rischi meteo-idrogeologici e idraulici, che al contrario, possono beneficiare di una buona attività di previsione e contenimento262, ai rischi vulcanici, sottoposti ad una cospicua attività di monitoraggio263. Tutte le attività menzionate (e le restanti, riconducibili ai compiti della Commissione: maremoto, incendi boschivi, sanitario, nucleare, ambientale, industriale) rappresentano delle tipologie di analisi, sebbene differenziate nel loro grado di avanzamento scientifico circa il monitoraggio e la conseguente attività preventiva, tutte dotate di un carattere di incertezza e opinabilità dei risultati, che richiede un necessario apprezzamento da parte dell’esperto che conduce l’analisi: non si tratta, infatti, di determinare le dimensioni del perimetro o dell’area di un immobile, oppure di misurare il tasso alcolico di automobilista alla guida, bensì di confrontare tra loro dati statistici,
260 Nelle motivazioni alla sentenza del Tribunale possono essere individuati i vari
momenti in cui le difese degli imputati hanno fondato l’irresponsabilità di questi, per i giudizi forniti nel corso della riunione del 31.3.2009, sul carattere di imprevedibilità dell’evento sismico. Per fare un cenno, si rimanda a p.250 della sentenza (già citata).
261
Il rischio sismico è notoriamente considerato “imprevedibile”, vista l’impossibilità di condurre analisi di previsione del fenomeno, se non su base statistica. Vedi http://www.protezionecivile.gov.it/jcms/it/attivita_sismico.wp.
262 Il rischio meteo-idrogeologico e idraulico è considerato “contenibile” in ragione
delle attività di previsione e prevenzione che possono essere condotte attraverso il monitoraggio dei dati.
Vedi http://www.protezionecivile.gov.it/jcms/it/attivita_idrogeologico.wp.
263
Il rischio vulcanico è generalmente considerato “prevedibile” in ragione dell’analisi condotta sui fenomeni cd precursori. D’altra parte, le autorità (vd. Protezione Civile) ammoniscono una tale impostazione, vista l’incertezza che connota una tale previsione.
157 misurazioni, dottrine ancora soggette a sperimentazione, e trarre da tutti questi un apprezzamento, o per meglio dire una valutazione.
In conclusione, si può affermare come le attività riconducibili ai compiti riservati alla Commissione Grandi Rischi siano qualificabili come attività di valutazione tecnica, perciò rientranti nel novero della cd discrezionalità tecnica.
Pertanto, a questo punto è possibile fornire una risposta all’interrogativo circa la sindacabilità in sede amministrativa dell’attività posta in essere dalla Commissione. Trattandosi di valutazioni tecniche, entro quali limiti il giudice amministrativo può spingere il proprio apprezzamento?
Nelle pagine che precedono si è potuto apprendere come la giurisprudenza non abbia tutt’oggi acquisito un indirizzo univoco circa la sindacabilità delle valutazioni tecniche, ma preferisca continuare ad assumere determinazioni distinte caso per caso. D’altra parte, è possibile comunque rinvenire una ratio all’interno di questa casistica giurisprudenziale, nel carattere intrinsecamente soggettivo ovvero oggettivo della valutazione che è chiamata a compiere l’amministrazione: in altri termini, lo spartiacque nella sottoponibilità a sindacato intrinseco delle valutazioni tecniche consisterebbe nella esistenza o meno di un inscindibile legame tra opinabilità e opportunità264, che imporrebbe al giudice di arrestarsi di fronte alla valutazione di interessi demandata alla pubblica amministrazione (ad esempio, nelle valutazioni concernenti beni artistici ecc.). Nel caso di specie, tuttavia, lo scrivente non rileva questa intrinseca commistione tra tecnicismo e merito amministrativo tale da sottrarre le valutazioni al sindacato del giudice: anzi, come si è potuto apprezzare nel capitolo secondo, è proprio la presa di distanza dagli organi di governo, e quindi da decisioni fondate su valutazioni di interessi, che ha caratterizzato l’ascesa degli organismi identificati come “poteri neutri”
158 nell’esperienza italiana e dell’Europa continentale degli ultimi decenni. Tuttavia, è proprio l’assenza di neutralità e indipendenza di cui è macchiata la Commissione Grandi Rischi (come appare evidente dalla normativa e dai fatti analizzati nel capitolo II) a determinare questa commistione tra il tecnicismo e la valutazione di interessi nel parere degli esperti. Ciò non toglie che, in una prospettiva de iure condendo (auspicata nel capitolo II), l’acquisizione dei caratteri propri di un’entità giuridica “neutrale” possa permettere alla Commissione di emettere dei pareri e delle valutazioni fondate su un apprezzamento dei soli dati “scientifici”, e non anche degli interessi politico-sociali che muovono l’azione dell’amministrazione entro cui la Commissione è incardinata: il Dipartimento di Protezione Civile. Di fatti, la materia sottoposta alla sua analisi non comprende giudizi imperniati ad alcun grado di soggettività: anzi, l’apprezzamento dei dati statistici, dei precursori, del monitoraggio e delle dottrine scientifiche che si interfacciano con la specifica tematica oggetto di analisi, obbliga un discostamento da qualsiasi apprezzamento soggettivo, dovendosi basare esclusivamente sul bagaglio di conoscenze proprie dello scienziato.
Pertanto, è possibile giungere alla conclusione della sottoponibilità delle valutazioni tecniche della Commissione a sindacato intrinseco del giudice amministrativo: non coinvolgendo necessariamente apprezzamenti soggettivi (anzi, necessitando di un discostamento da questi), il sindacato del giudice può spingersi fino all’apprezzamento dell’attendibilità del criterio e del procedimento utilizzati; senza, tuttavia, addentrarsi in una sostituzione della valutazione con la propria (vedi Cons. Stato n. 601/1999). Una volta raggiunto il grado di indipendenza e neutralità necessario alla conduzione di un’attività tecnica, spuria da influenze “politiche”265
, le valutazioni della Commissione sarebbero completamente ascrivibili
159 all’interno dell’attività tecnica dell’amministrazione, avente ad oggetto l’apprezzamento di fatti complessi tramite giudizi cd opinabili, definita attività discrezionale tecnica; pertanto, pienamente sottoponibile al sindacato cd debole del giudice amministrativo.
160
CONCLUSIONI
Volendo riassumere l’indagine condotta nel presente elaborato, va osservato come lo studio del ruolo, delle funzioni e della sindacabilità dell’attività propria della Commissione Grandi Rischi si sia articolato in tre capitoli.
Il primo è stato incentrato su una descrizione della vicenda storica e processuale che ha interessato la Commissione Grandi Rischi operante nel 2009 (in concomitanza con il terremoto che ha colpito la città di L’Aquila) e volto alla rilevazione di profili di interesse amministrativistico, destinati al successivo procedimento di astrazione: in particolare, si è posto l’accento sulla necessità di analizzare i compiti spettanti alla Commissione nei settori della previsione, prevenzione e valutazione del rischio, e si è sottolineato il valore che assume una corretta strategia di comunicazione (e di contro le enormi disfunzioni che provoca una inadeguata comunicazione) in situazioni di rischio. Il procedimento di astrazione menzionato è stato condotto nel secondo capitolo, all’interno del quale vengono descritte l’evoluzione e le caratteristiche dei poteri “neutri” e viene tentata una sussunzione della Commissione Grandi Rischi all’interno di questo genus: nonostante la Commissione sia carente sotto alcuni profili caratteristici di questo insieme, si è rilevata la necessità di un tale inserimento, tramite un intervento legislativo volto a correggerne le insufficienze. Nel terzo capitolo, infine, si è dato conto dell’evoluzione giurisprudenziale e dottrinale in tema di discrezionalità tecnica e di una sua possibile sindacabilità da parte del giudice amministrativo, e si è riconosciuta (e dimostrata) la possibile sottoposizione dell’attività tecnico-valutativa della Commissione Grandi Rischi a sindacato di legittimità.
L’intero lavoro, pertanto, ha avuto lo scopo finale di dimostrare come il dibattito relativo alla Commissione Grandi Rischi, in particolar
161 modo legato alla vicenda processuale scaturita dagli eventi lesivi connessi al terremoto di L’Aquila, stia trascurando un aspetto fondamentale: continuare a porsi interrogativi circa la configurabilità di una responsabilità penale dei membri dell’organismo in esame porta gli interpreti a tralasciare l’analisi dell’aspetto sistemico266
del fenomeno; l’unico aspetto che, a parere dello scrivente possa portare a soluzioni costruttive, di innovazione legislativa di lungo periodo.
Ciò nondimeno, giunto al termine della trattazione lo scrivente ritiene opportuno adempiere al compito prefissatosi sin dagli esordi del presente contributo: ipotizzare un sindacato giurisdizionale amministrativo sull’attività compiuta dalla Commissione Grandi Rischi nella riunione del 31.3.2009.
Le conclusioni cui si è pervenuti all’esito della disamina dottrinale e giurisprudenziale contenuta nel capitolo terzo hanno definito le argomentazioni in base alle quali fondare l’esperibilità di un sindacato intrinseco circa l’attività genericamente svolta dalla Commissione; senza, tuttavia, addentrarsi nell’analisi del dato specificamente circoscritto alla nota riunione, allora oggetto di sindacato penale. In questa sede, pertanto, lo scrivente ritiene opportuno cimentarsi nell’ipotizzare un (passato267
) giudizio condotto da parte del giudice amministrativo e il suo eventuale esito.
266 Lo scrivente accoglie l’invito di Giovanni Canzio, in occasione del convegno La
Protezione civile nella società del rischio. Procedure, garanzie, responsabilità, a
cura di Dipartimento di Protezione Civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri e Fondazione CIMA, Edizioni ETS, 2014, p.19.
267 Come viene spiegato successivamente, l’ipotesi di sindacato amministrativo circa
l’attività condotta dalla Commissione durante la riunione del 31.3.2009 ha ad oggetto l’espletamento di un’azione di annullamento. In quanto tale, la sua proposizione è soggetta ad un termine di decadenza di 60 giorni (art.29 del d.lgs.104/2010, Codice del processo amministrativo). Pertanto, nonostante l’interessante spunto di riflessione che può ingenerare una siffatta ipotesi, l’azione non è ad oggi esperibile, essendo ormai decorso da lungo tempo il termine previsto.
162 Orbene, l’esame di quanto avvenuto in sede di riunione della Commissione il 31.3.2009 (condotto tramite la lettura dei due documenti di verbalizzazione, analizzati nel capitolo primo e allegati al presente contributo), nonché delle finalità cui era ispirata la convocazione della stessa (rinvenibili nel comunicato stampa e nella lettera di convocazione, anch’essi analizzati nel primo capitolo), porta ad affermare come l’attività posta in essere possa configurarsi a pieno titolo come attività di valutazione tecnica: tanto le affermazioni riconducibili ai membri presenti, con particolare riguardo all’orientamento e alla conduzione della riunione da parte del prof. Barberi268, quanto gli obiettivi prefissati già in sede di convocazione269 sono indici manifesti del carattere valutativo tecnico dell’attività svolta. In quanto tale, pertanto, l’attività è assoggettabile a sindacato amministrativo intrinseco, secondo quanto esposto nel capitolo terzo.
Sempre dai documenti menzionati appare con tutta evidenza come la valutazione, per quanto ci sia stata, tuttavia sia stata condotta in termini del tutto superficiali270, rasentando in alcuni segmenti una vera e propria sottovalutazione o minimizzazione del rischio271.
268 Si ricorda, infatti, come il prof. Barberi abbia indirizzato la riunione verso due
direttrici: “fare una valutazione oggettiva degli eventi sismici in atto in relazione a quanto si possa prevedere; discutere e fornire indicazioni sugli allarmi diffusi nella popolazione”, cit. verbale ufficiale (vedi allegato A).
269 La lettera di convocazione richiede l’esperimento di “una attenta disamina degli
aspetti scientifici e di protezione civile relativi alla sequenza sismica”. Vedi capitolo primo.
270 Si rinvia alle argomentazioni svolte nel capitolo primo, riguardanti lo scarso
approfondimento dei singoli interventi, la mancata sintesi di questi e la durata estremamente limitata della riunione.
271
Giova rammentare come sia nel verbale ufficiale sia nella bozza di verbale si faccia riferimento alla “vulnerabilità di parti fragili non strutturali” e alla necessità che si provveda, nei successivi (auspicati) rilievi agli edifici, ad una verifica della tenuta di “controsoffittature, rivestimenti, camini, cornicioni”. Addirittura, nella sola bozza di verbale (allegato B) si evidenzia come gli elementi strutturali non avrebbero
163 Vengono in considerazione, pertanto, due figure sintomatiche del vizio consistente nell’eccesso di potere: il difetto di istruttoria, per quanto concerne la superficialità con cui è stata condotta la valutazione; l’errore o il travisamento dei fatti, con riferimento alla sottovalutazione della vicenda in essere. Pertanto, a giudizio dello scrivente sarebbe stato possibile esperire un’azione di annullamento per eccesso di potere. Anzi, avrebbe addirittura potuto ipotizzarsi l’esperimento di un’azione di condanna non autonoma, da proporre contestualmente ad un’azione di annullamento del provvedimento. Condanna a provvedere, come nel caso dell’azione avverso il silenzio dell’amministrazione, e non all’adozione del provvedimento (cd azione di adempimento): si è trattato di attività nella quale residuavano
“adempimenti istruttori che debbono essere compiuti
dall’amministrazione” (art.31 co.3 c.p.a), quali l’esperimento di una nuova riunione, stavolta condotta con delle metodologie tali da giungere ad un apprezzamento reale della vicenda.
In conclusione, dunque, si può affermare che l’attività compiuta dalla Commissione Grandi Rischi durante la riunione del 31.3.2009 poteva a pieno titolo essere soggetta ad un sindacato di legittimità da parte del giudice amministrativo e, pertanto, condurre con buone probabilità (a parere dello scrivente) ad un accoglimento della domanda.