Caratteristiche delle Autorità Amministrative Indipendenti

Nonostante la proliferazione dei “poteri neutrali” in tutto il mondo occidentale sia stata causata dalla medesima necessità, è pur vero che lo sviluppo di tali organismi ha assunto forme differenziate nel tempo e nelle singole esperienze nazionali. Ai fini di una dettagliata analisi delle caratteristiche che attualmente sono loro riferibili, in particolare nel panorama costituzionale italiano, risulta utile allo scrivente prendere in esame la letteratura sulle Autorità Amministrative Indipendenti: queste, infatti, nonostante rappresentino solo un ambito (seppure ampio) all’interno del più vasto genus del “potere neutro” e solo l’ultima frontiera della sua evoluzione, di fatto sono state gli organismi oggetto della più accurata e numerosa produzione dottrinale.

114 _{Vedi, Merusi F., Passaro M., Le autorità indipendenti. Un potere senza partito,}

81 Le Autorità Indipendenti si contraddistinguono sotto un duplice profilo: l’indipendenza e la neutralità115

. A ben vedere, nonostante la denominazione non ricomprenda entrambe le caratteristiche e molteplici autori si soffermino esclusivamente sull’analisi della prima (ritenendo che questa possa ricomprendere in sé entrambi i concetti), è solo la loro sussistenza congiunta che permette alle autorità di operare correttamente e di raggiungere il fine ultimo della loro istituzione: l’allontanamento della politica dalla decisione in settori propriamente “tecnici”, rompendo l’unità del potere esecutivo basata sul principio della responsabilità ministeriale116.

In primo luogo, dunque, è opportuno dar conto del requisito dell’“indipendenza”, che ha come parametro di confronto gli organi politico-istituzionali, in particolare pertinenti l’ambito ministeriale: un’autorità è detta indipendente quando tale caratteristica può essere vantata dalla stessa rispetto al plesso Governo-Pubblica Amministrazione. Questa caratteristica rappresenta il discrimen che è usualmente posto per differenziare le entità alle quali è riferibile l’appellativo di “aa.ii.” da quelle che, invece, sostanzialmente non lo sono: gli organismi che non presentano alcun legame con l’indirizzo politico governativo non abbisognano di alcuna giustificazione per una sottrazione dal principio di responsabilità ministeriale, poiché si tratta di organi esclusi dai rapporti di gerarchia esclusivamente per motivi di carattere organizzativo o funzionale (ad es. le agenzie).

L’indipendenza costituisce, inoltre, un profilo di specialità rispetto al canone dell’imparzialità, che l’art.97 della Carta Costituzionale impone come carattere pregnante tutta la Pubblica Amministrazione: mentre la “semplice” imparzialità attiene ad un atteggiamento non parziale che l’amministrazione deve attuare nell’applicazione delle linee di indirizzo politico, l’indipendenza richiede che vi sia un vero e

115 _{Vedi Giusti M., op. cit., pp.41 e ss.} 116 _{Vedi Merusi F., Passaro M, op. cit., p.61.}

82 proprio discostamento da tali linee, ovvero sia che l’amministrazione non ne tenga conto117.

A sua volta, l’indipendenza si manifesta generalmente in quattro profili: nell’attribuzione di personalità giuridica; nel procedimento e nei requisiti previsti per la nomina dei membri; nell’autonomia finanziaria; nell’autonomia contabile e gestionale118

.

Per quanto concerne l’attribuzione della personalità giuridica, si può notare come questa appartenga alle principali aa.ii. (Banca d’Italia, Consob, Ivass), ma non rappresenti, di fatto, un requisito essenziale né connotante un determinato grado di indipendenza: è il potere realmente attribuito ad un soggetto che gli garantisce di esercitare la propria attività in completa autonomia.

La nomina dei membri di tali autorità, in particolare se ricoprenti incarichi apicali, risulta invece un requisito fondamentale per verificare l’effettiva indipendenza dell’organismo. In linea generale, si ritiene che il procedimento di nomina non possa essere effettuato dall’organo verso cui si reclama l’indipendenza stessa (Governo), bensì debba essere rimesso ad un altro canale democratico: in particolare, al potere legislativo. Tuttavia, in alcune aa.ii. (Consob e Ivass) l’intervento parlamentare è relegato all’espressione di un parere da parte delle commissioni parlamentari competenti per materia: per quanto motivato, si tratta sempre più un mero parere, di cui l’organo governativo dovrà solo tener conto. Nelle aa.ii. di più recente istituzione, invece, è stato introdotto un meccanismo di nomina consistente nell’espressione di un voto da parte delle due Camere che, non solo è di natura vincolante per l’esecutivo, ma è anche emesso a seguito del raggiungimento di una maggioranza qualificata, e in quanto tale idonea a tener conto delle più diverse espressioni politiche in seno

117 _{Vedi Borchicchio F., Le autorità amministrative indipendenti: potere “neutro” o}

nuova forma di controllo?, in “Iter Legis”, 2002, p.15.

83 al Parlamento (e non solo di quella concretizzatasi nell’indirizzo governativo). Attualmente, dunque, vi sono essenzialmente tre metodi di investitura dei vertici delle aa.ii.: uno governativo, uno parlamentare e uno consistente in un “atto complesso”, ovvero emanato a seguito dell’incontro di volontà tra l’esecutivo e il legislativo. Tutti e tre i procedimenti elencati possono essere soggetti alle più svariate critiche: nessuno, infatti, è davvero idoneo a garantire un “esercizio sereno”119

delle funzioni. D’altra parte, la scelta adottata tramite uno dei tre meccanismi elencati non è mai libera, bensì è soggetta alla previa verifica della sussistenza di alcuni requisiti soggettivi in capo ai candidati: si tratta di requisiti di professionalità e onorabilità, nonché di incompatibilità, solitamente “tarati” sul settore di operatività del singolo ente in esame. Non va dimenticato, infatti, che si tratta di organismi che esercitano un’attività propriamente “tecnica”, mediante l’applicazione di criteri appartenenti alla scienza e alla tecnica proprie del settore di appartenenza, da parte di soggetti aventi la formazione necessaria e adeguata per compiere tale attività. La sussistenza dei requisiti soggettivi, aggiunta a determinate caratteristiche del mandato (limitata durata, non rinnovabilità, …), dovrebbe garantire che la singola persona fisica, che andrà a ricoprire l’incarico, sia messa nelle condizioni di poter operare in perfetta autonomia professionale rispetto all’influenza politico-governativa. Dunque, la previsione di procedimenti di nomina rimessi al legislativo o partecipati con esso, la verifica della sussistenza dei su elencati requisiti soggettivi, nonché l’adozione di un procedimento imperniato al più elevato grado di trasparenza possibile120 rappresentano la seconda tra le prerogative che la dottrina ritiene caratteristiche dell’indipendenza delle aa.ii..

119

ivi, p.78.

120 _{A giudizio dello scrivente, la trasparenza dei procedimenti di nomina rappresenta}

l’elemento di riavvicinamento delle aa.ii. al circuito democratico, permettendo ai cittadini di partecipare (seppure indirettamente) alla costituzione e al funzionamento

84 Per quanto concerne il profilo dell’autonomia, questa deve essere analizzata separatamente con riguardo all’aspetto finanziario, contabile e gestionale-organizzativo.

L’autonomia finanziaria, espressa sia in forma di finanziamento tramite la percezione di un corrispettivo per i servizi resi dall’a.i. (ad es. Consob) sia in forma di autofinanziamento alimentato tramite erogazione di un contributo a carico dei soggetti sottoposti alla vigilanza (ad es. autorità di regolazione), rappresenta un indice marcato dell’indipendenza dell’ente, perché permette allo stesso di non soggiacere ad una situazione di dipendenza economica nei confronti dell’amministrazione statale: se l’ente, infatti, può beneficiare di provviste finanziarie raccolte tramite canali diversi rispetto al finanziamento governativo, questo lo esonera da un atteggiamento “servile” che potrebbe, diversamente, adottare in ragione della situazione di dipendenza economica.

L’autonomia contabile e quella gestionale-organizzativa, invece, nonostante siano le componenti dell’unico profilo presente omogeneamente nelle varie aa.ii., rappresentando un tratto unificante le stesse, non costituiscono di per sé un indice particolarmente significativo dell’indipendenza. Queste, infatti, sono presenti in quasi tutti gli enti pubblici economici.

Per riassumere, dunque, i quattro profili appena illustrati (personalità giuridica, trasparenza e impermeabilità dell’esecutivo nei procedimenti di nomina, autonomia finanziaria, autonomia contabile e gestionale-organizzativa), nonostante non siano effettivamente presenti in tutte le aa.ii., costituiscono dei

delle stesse. A sostegno di questa tesi, si rinvia al pensiero espresso da Ghidini G. nel contributo Ripensare il sistema a partire dall’”indipendenza” all’opera collettanea a cura di Grassini F.A., L’indipendenza delle autorità, AREL, Bologna, Il Mulino, 2001.

85

“sicuri elementi sintomatici della loro indipendenza”121

,

idonei a garantire all’organismo l’effettivo distacco da ingerenze politico-governative nell’esercizio della propria attività.

Per accertare, però, che l’indipendenza abbia una concreta operatività, è necessario non solo verificare la sussistenza dei su menzionati profili sintomatici, ma anche esaminare il rapporto che l’a.i. ha con le altre istituzioni dello Stato. Come efficacemente affermato dal Prof. Merusi

“questa indipendenza, per apprezzarsi pienamente, deve avere, com’è ovvio, una ricaduta sul piano relazionale”122

.

Dato che la disciplina prevista per l’amministrazione statale è ancorata al vetusto principio della responsabilità ministeriale, l’affrancamento delle aa.ii. dal rapporto politico-istituzionale non può che essere valutato nell’effettivo grado di superamento di siffatto principio. Va notato, però, come l’elusione del principio in esame comporti un abbattimento di un caposaldo della struttura democratica moderna: il Governo non rappresenta più il tramite nei rapporti tra Parlamento e Pubblica Amministrazione, né, quindi, il responsabile dell’attività svolta dall’amministrazione di fronte all’organo rappresentativo della volontà popolare. Tale impostazione determina uno strappo innovativo al circuito democratico, della cui bontà è giusto interrogarsi.

Il Merusi ha acutamente osservato come i più disparati autori esaltino l’indipendenza di tali organismi, ma non siano effettivamente in grado di spiegare quali implicazioni istituzionali può comportare un eventuale suo riconoscimento. Tra i vari modelli elaborati dall’Autore, aventi ad oggetto lo studio dell’impatto che queste autorità recano al

121 _{Cit. Merusi, Passaro, Le autorità indipendenti, op. cit., p.87.} 122 _{ibid., p.87.}

86 tessuto istituzionale, lo scrivente ha preferito sposare quello avente ad oggetto una legittimazione costituzionale dei poteri “neutri” come risultanti dal modello weimariano elaborato da Carl Schmitt, preferendo evitare di suffragare una loro incostituzionalità e, al contrario, favorire un loro futuro riconoscimento costituzionale123.

La ragione posta alla base della scelta di disapplicare per tali entità il principio di responsabilità ministeriale consiste nella necessità, manifestatasi nelle democrazie “mature”, di sottrarre una serie di decisioni “tecniche” (solitamente afferenti al settore dei mercati) alla classe politica, la quale è fortemente spinta all’assunzione di decisioni di breve periodo, rimesse all’andamento del ciclo elettorale, che minerebbero la proficua crescita di alcuni settori d’intervento. L’abbandono della scelta “democratica”, dunque, sarebbe controbilanciato da un altro interesse di natura costituzionale, consistente nella stabilità del sistema economico generale di lungo periodo. A rendere necessario questo distaccamento dal circuito politico è la natura dei valori fondamentali sottesi alle loro aree di intervento124.

Passando, invece, all’analisi della caratteristica della neutralità, questa si sostanzia nell’estraneità dell’ente rispetto agli interessi rinvenibili nel settore di competenza. Tale estraneità viene valutata, anche in questo caso, nel procedimento di nomina dei singoli membri e si manifesta nell’adozione di una posizione di terzietà dell’ente rispetto ai soggetti operanti nel settore125. Anche per quanto concerne tale caratteristica viene richiamata la ratio espressa precedentemente: la sottrazione di determinate scelte al circuito democratico si pone come

123 _{Per una più completa lettura dell’elaborazione dei modelli, vedi Merusi F.,}

Democrazia e autorità indipendenti, op. cit., pp.19-20.

124 _{Vedi Borchicchio, op. cit., p.15.} 125 _{Vedi Giusti M., op. cit., pp.41 e ss.}

87 necessaria per ostacolare un’inappropriata ingerenza, questa volta però da parte di gruppi di interesse privati (lobbies), nella gestione e regolazione di settori economici di notevole importanza. Ciò che maggiormente spinge a favore di una neutralizzazione di tali entità è la necessità di evitare la cosiddetta “cattura del regolatore”: essendo le aa.ii. state create in parallelo alla costruzione dello Stato Regolatore (vedi par.3) e, perciò, come attributive di una competenza di regolazione e vigilanza nel settore di loro competenza, qualora non fosse garantita la loro neutralità rispetto alle influenze di natura privata, si rischierebbe che la stessa attività fosse minata in radice: le aa.ii. non potrebbero garantire l’espletamento di un’attività né dotata di efficiente regolazione nei confronti dei soggetti privati, i quali l’hanno “catturata”, né improntata a criteri di uguaglianza idonei a garantire la tenuta di un elevato grado di democraticità nell’ordinamento. Se è vero, infatti, che le autorità hanno come funzione principale quella di garantire i diritti di libertà dei privati all’interno dello specifico settore (ad es. garantendo che le operazioni economiche siano rispettose della libera concorrenza), solo la garanzia di un’uguaglianza,

“intesa come parità delle armi, come pari possibilità di contendere”126

,

può permettere l’efficiente espletamento dell’attività di regolazione da loro svolta.

Volendo riassumere, dunque, le caratteristiche tipiche delle Autorità Amministrative Indipendenti sono rinvenibili nell’indipendenza rispetto all’indirizzo politico-governativo e nella neutralità rispetto a influenze derivanti da gruppi economici privati.

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4.2 Caratteristiche degli organi ausiliari dell’amministrazione