Caratteristiche degli organi ausiliari dell’amministrazione attiva: in

Tuttavia, come appare evidente dall’illustrazione dell’evoluzione degli organismi “neutri”, negli ultimi vent’anni l’attenzione del legislatore e, di conseguenza, della dottrina amministrativistica si è rivolta quasi esclusivamente al settore economico: la stessa istituzione delle aa.ii. testimonia come gli unici organismi “neutri” dotati di una disciplina sufficientemente dettagliata siano principalmente afferenti all’ambito finanziario o, più in generale, a quello economico. Ridurre la tematica dei poteri “neutri” alla sola analisi delle aa.ii., però, consisterebbe in una tematizzazione riduttiva del fenomeno.

Il panorama delle entità presenti nel nostro ordinamento, cui è demandato l’esercizio di attività “neutre”, è composto anche da organismi esercitanti funzioni non propriamente “di mercato”, ma consultive o di controllo rispetto all’attività delle Pubbliche Amministrazioni. L’amministrazione, infatti, può essere distinta in tre categorie: gli organi esercitanti l’amministrazione cosiddetta “attiva”, ossia quelli ai quali è demandata l’assunzione della decisione; gli organi a carattere consultivo, che forniscono agli organi di amministrazione attiva dati di conoscenza o chiarimenti tecnici e giuridici (solitamente sotto forma di pareri), utili a rendere l’azione amministrativa più conforme al pubblico interesse127; gli organi di controllo, ai quali è demandata la verifica del rispetto della disciplina specifica prevista per l’attività compiuta da parte dell’amministrazione attiva. Ciò che caratterizza l’attività consultiva e quella di controllo è il loro carattere ausiliario rispetto all’attività posta in essere dagli organi di amministrazione attiva. Questo carattere, però, non deve far ritenere che sussista anche una situazione di dipendenza degli stessi dall’indirizzo politico-istituzionale: anzi, è proprio nell’esercizio di

89 un’attività devoluta ad un organismo “altro”, diverso rispetto a quello di amministrazione attiva, cui è demandato l’esercizio di una specifica attività, che è rinvenibile la natura “neutra” (o indipendente, che dir si voglia) dell’organismo; un’ingerenza dell’amministrazione attiva non farebbe che stravolgere l’attività consultiva o di controllo svolta da questi organismi.

Di particolare interesse per la presente trattazione, volta a rinvenire nella Commissione Grandi Rischi i caratteri propri del “potere neutro”, risulta essere l’analisi degli elementi distintivi degli organi consultivi operanti nel tessuto ordinamentale italiano: come meglio analizzato nel par.5, infatti, la normativa128 qualifica la Commissione come organo consultivo del Dipartimento di Protezione Civile, con il compito di fornire pareri in relazione alla definizione delle esigenze di studio e ricerca, all’analisi dei dati fornitile e procede alla valutazione dei rischi connessi e degli interventi conseguenti. Conseguentemente, appare opportuno effettuare una breve disamina delle requisiti propri degli organi consultivi, in modo da delineare le caratteristiche ordinamentali della Commissione Grandi Rischi.

Definire in cosa consista l’attività consultiva, tuttavia, non rappresenta un’operazione di banale determinazione. Limitarsi a definirla come attività di emissione dei pareri (prima e immediata caratteristica di tale attività) non esaurisce la problematica, ma permette solo di differenziare tale attività da quella deliberativa: l’organismo (organo o ufficio) che è chiamato ad esprimere un parere non compie un’attività deliberativa, bensì procura elementi conoscitivi e/o valutativi utili alla decisione che verrà assunta da altri129.

128

Si fa riferimento alla l. 9 novembre 2001, n.401, art.5 co.3-bis e al d.p.c.m. 3 aprile 2006, n.23582, art.3. Si rimanda al paragrafo 5 del presente capitolo per una più completa analisi della normativa dedicata alla Commissione Grandi Rischi.

129 _{Vedi Barbati C., L’attività consultiva nelle trasformazioni amministrative,}

90 Dottrina e giurisprudenza sono giunte all’individuazione di alcuni tratti qualificanti tale attività, sia sotto il profilo procedimentale che sotto quello morfologico-organizzativo. Lo scrivente, tuttavia, svolge esclusivamente alcuni cenni a tali caratteristiche: la normativa, di fatti, è chiara nell’identificare la Commissione quale organo consultivo; pertanto, risulterebbe superflua un’analisi volta a rinvenire in quest’organo i caratteri propri dell’attività consultiva (diversamente da quanto invece impongono le caratteristiche di indipendenza e neutralità).

Sotto il profilo procedimentale, i pareri (prodotto dell’attività consultiva) si caratterizzano innanzitutto per essere atti endo- procedimentali130, collocati immediatamente dopo l’istruttoria (delle risultanze della quale forniscono elementi per compiere la valutazione finale) e prima della decisione (trattandosi di atti preparatori, che devono essere resi necessariamente prima della decisione finale). Inoltre, l’attività consultiva si caratterizza per necessitare dell’impulso idoneo a “metterla in moto”131

: a meno di eccezioni, nelle quali è la stessa legge a garantire all’organismo di agire di propria iniziativa, il parere abbisogna di un soggetto che lo richieda o comunque di un destinatario. I pareri espressi, ancora, possono essere obbligatori/facoltativi e vincolanti/non vincolanti: la prima distinzione concerne la necessità o meno, imposta per legge, per l’amministrazione di acquisire il parere; la seconda distinzione, invece, il necessario

descrizione dei tratti qualificanti l’attività consultiva, delineati da dottrina e giurisprudenza, così come riportati nel volume citato.

130

In questo senso Sandulli A.M., Il procedimento amministrativo, Milano, Giuffrè, 1940, pp.161 e ss.

131 _{In questo senso Travi A., Parere nel diritto amministrativo, in “Dig. disc. pubbl.”,}

91 conformarsi dell’amministrazione al contenuto del parere (sicuramente dal punto di vista valutativo, mentre è dubbio il profilo attuativo132).

Sotto il profilo morfologico-organizzativo, l’attività consultiva può essere definita tale solo qualora essa sia connotata da un requisito soggettivo. Il requisito soggettivo consiste nella necessità che l’attività sia condotta da soggetti ai quali le norme assegnino questa determinata funzione133. Tale profilo, inoltre, è idoneo a esplicare la rilevanza del profilo organizzativo connesso all’attività consultiva: tramite tale requisito, infatti, si manifesta il collegamento esistente tra l’apparato consultivo e l’autorità cui è conferito il potere decisionale; collegamento funzionale, qualora l’organo consultivo non appartenga all’apparato cui fa capo l’amministrazione decidente, ovvero strutturale, qualora l’organo consultivo e l’organo decisionale appartengano allo stesso plesso organizzativo.

Per riassumere, dunque, gli indicatori minimi, idonei a qualificare l’attività consultiva sono: il carattere endo-procedimentale del parere espresso; l’estraneità dal parere di qualsivoglia manifestazione di volontà; il necessario impulso da parte dell’amministrazione procedente; la necessaria considerazione che deve essere garantita a tale attività da parte dell’amministrazione che ha attivato il procedimento di acquisizione; il requisito soggettivo.

Questi indicatori, però, per quanto permettano di riconoscere l’espressione di un’attività consultiva, non sono altrettanto idonei a riconoscere la finalità, il ruolo o il significato di questa. Parte della dottrina ha rinvenuto nell’espressione del parere, qualora l’attività volta alla sua emissione sia esercitata in modo imparziale, quel carattere di neutralità di valutazione che permette di accostarlo all’attività giurisdizionale (seppure come attività di giudizio sui

132 _{Vedi Barbati C., op. cit., pp.5-6.}

133 _{In questo senso Giannini M.S., Diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 1993, vol.}

92 generis)134. Tuttavia, altra parte della dottrina sostiene come la neutralità rappresenti una categoria concettuale di difficile accertamento, necessariamente correlata a questioni inerenti il rapporto tra l’attività svolta e la considerazione degli interessi in gioco: si arriva ad affermare, infatti, che l’attività consultiva si qualificherebbe solo qualora questa si collochi al di fuori del crinale degli interessi135. Proprio per queste difficili valutazioni, gran parte della dottrina preferisce confinare l’accertamento dell’imparzialità e della terzietà alla collocazione ordinamentale136 del soggetto chiamato a rendere il parere.

La caratteristica della neutralità, ciò nonostante, rappresenta un connotato di particolare interesse per la presente analisi, che permette di inserire gli organi consultivi all’interno del novero dei poteri “neutri”, pertanto ricomprendente anche la Commissione Grandi Rischi.