L’Autorità Nazionale Anticorruzione nel settore del Trasporto Pubblico Locale

L’Autorità Nazionale Anticorruzione, diversamente dalla maggior parte delle Autorità amministrative indipendenti presenti allo stato attuale in Italia, non nasce come entità autonoma, bensì è il risultato della trasformazione di un altro organismo pubblico, ossia, la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT)48_.

Come si può immediatamente comprendere dalla denominazione, lo scopo istitutivo della CIVIT era estremamente ambizioso, poiché si poneva come obiettivo quello di controllare l’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e l’efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni. In particolare, alla CIVIT vennero attribuite le seguenti funzioni: indirizzare,

48_{Piano di Riordino (2014).}

coordinare e sovraintendere alla misurazione e valutazione della performance organizzativa ed individuale dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni; determinare gli standard dei servizi pubblici e monitorare la trasparenza ed integrità delle amministrazioni pubbliche medesime.

Rappresentavano funzioni estremamente sfidanti e difficilmente realizzabili con le risorse umane, finanziarie ed organizzative messe a disposizione della CIVIT. Quindi, la scarsità dei risultati ottenuti, solo in parte risultarono dovuti da problematiche interne alla CIVIT.

In maniera del tutto inaspettata, anziché rivedere il sistema, al fine di risolvere le criticità emerse, con la legge 190/2012 (la legge anticorruzione), alla CIVIT vennero attribuite funzioni inerenti il monitoraggio del rispetto delle disposizioni in tema di prevenzione della corruzione e della trasparenza49_{. Questa manovra}

del Legislatore, può essere interpretata come un tentativo di rilancio della CIVIT. Tuttavia, nonostante le problematiche ancora irrisolte, l’Italia riuscì a dotarsi di un organismo che si sarebbe dovuto occupare di prevenzione della corruzione. Solo con la legge 125/2013, che si è limitata a modificare i criteri di nomina dei membri, aumentandone significativamente il grado di indipendenza degli stessi, la CIVIT ha assunto una denominazione, più appropriata ma anche di valore simbolico, di Autorità Nazionale Anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche.

Nel breve periodo di sua operatività come organismo deputato alla prevenzione della corruzione, l’Autorità ha trovato un enorme limite alla sua attività nella previsione di una dotazione di personale veramente molto esigua (massimo 30 unità), da reclutare esclusivamente mediante comando o con rapporto di lavoro a tempo determinato, a fronte di molteplici funzioni assegnate. L’Autorità, quindi, non ha mai avuto un proprio ruolo organico; infatti, la situazione del personale ha costituito un intrinseco elemento di debolezza, precludendo la possibilità di acquisire in modo stabile le competenze necessarie e non consentendo il suo conseguente consolidamento (e quindi il naturale sviluppo). Inoltre, i mutamenti dei criteri di nomina dei componenti dell’organo collegiale e la quasi certezza

49_{Piano di Riordino (2014).}

che quelli nominati originariamente per la CIVIT sarebbero stati sostituiti, non hanno poi rappresentato uno stimolo a che l’attività di corruzione si sviluppasse in modo omogeneo ed incisivo nel nostro Paese.

Tuttavia, un giudizio del tutto negativo su quanto fatto fino a quel momento, sarebbe del tutto ingeneroso, poiché molte sono state le attività messe in cantiere e ci si è scontrati con scelte amministrative e legislative non sempre razionali. Si riscontra quindi come l’entrata in vigore della normativa inerente la legge 190/2012 è avvenuta senza un’effettiva preparazione delle amministrazioni, che hanno vissuto gli adempimenti come gli ennesimi imposti dall’alto (quindi da svolgersi in modo burocratico), piuttosto che intesi come una grande novità ed un’occasione di rilancio del ruolo delle Amministrazioni Pubbliche, come pilastro a sostegno delle attività contro l’illegalità amministrativa. Un’ulteriore criticità della normativa, risiedeva nel fatto che non era stato preimpostato un apposito apparato sanzionatorio a tutela degli obblighi previsti dalla legge anticorruzione (ciò di conseguenza ha fatto venir meno l’efficacia delle attività di controllo).

Quindi, è possibile affermare come i primi tentativi di sistematizzazione del comparto mediante le sopracitate leggi del 2012 e 2013, nonostante gli ingenti sforzi del Legislatore in termini di risorse, ricerca ed innovazione, non sempre sono riusciti a fornire quel contributo atteso dalle Amministrazioni Pubbliche per dare attuazione ad una normativa nuova e particolarmente complessa50_.

Da qui, l’esigenza di un’intera revisione del sistema vigente fino a quel momento, avvenuta in seguito con il Dl n° 90/2014, il cosiddetto Piano di Riordino.

La norma, da un punto di vista generale, ha previsto la soppressione dell’AVCP (Autorità per la Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), ed il rafforzamento dei poteri della nuova ANAC.

L’AVCP rappresentava un Ente volto a garantire l’osservanza dei criteri di efficienza e di efficacia nello svolgimento delle procedure di gara e, vigilare sulla

50_{Piano di Riordino (2014).}

libera concorrenza tra gli operatori nella materia dei lavori pubblici51_{. In maniera}

analoga rispetto a quanto accaduto alla CIVIT, anche all’AVCP nel corso degli anni il Legislatore anziché provvedere ad una razionalizzazione dei compiti assegnati, al fine di garantire fluidità ed omogeneità del servizio, ha provveduto con l’incrementare ed integrare le funzioni da svolgere.

In particolare, a seguito di un complesso iter di riforme, in parte dovuto anche all’adeguamento con la disciplina comunitaria, nel suo massimo culmine di operatività, l’AVCP era chiamato a svolgere funzioni e compiti di particolare importanza nel sistema di controllo degli appalti, che vanno dalla possibilità di risoluzione non vincolante delle controversie (il cosiddetto precontenzioso), all’attività di vigilanza sugli appalti di lavori, servizi e forniture, allo svolgimento di un’attività di regolazione del mercato dei lavori pubblici52_{. Inoltre, le era}

concessa la possibilità di irrogare sanzioni pecuniarie particolarmente elevate (con un tetto massimo di 25'822€), anche nei casi in cui le stazioni appaltanti e gli operatori economici, richiesti di fornire informazioni o documenti, rifiutino od omettano di farlo senza giustificato motivo53_.

A questo punto, si procede con l’analisi del Piano di Riordino, nelle sezioni che hanno interessato l’ANAC.

Scopo del Piano di Riordino è stato quello di: “introdurre misure urgenti per la

semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari”54_{. L’aspetto innovativo nel Piano di Riordino, risiede nel fatto che,}

diversamente da quanto accaduto negli anni precedenti, il Legislatore non ha puntato sull’onda di fatti emergenziali, sul potenziamento dell’impatto repressivo penale, bensì si è posto come obiettivo sfidante quello di innestare una novità capace di incidere sul più lungo periodo, attraverso il rafforzamento dell’impianto preventivo anticorruzione.

51_{Anche in questo caso si riscontra un fine costitutivo estremamente ambizioso.} 52_{Piano di Riordino (2014).}

53_{Piano di Riordino (2014).} 54_{Piano di Riordino (2014).}

Nel Piano di Riordino, vi sono quattro disposizioni dedicate specificatamente all’ANAC (qui verrà dato maggior respiro fra le quattro, alle due più significative)55_.

La prima, ritenuta la più importante, ha previsto (come precedentemente accennato) la soppressione dell’AVCP, volta ad implementare così i poteri dell’ANAC. Si è riusciti così ad eliminare alcune ambiguità che avevano reso molto meno efficace la precedente normativa e si introduce anche una novità nel panorama delle Autorità Amministrative Indipendenti, ossia, la previsione in capo al Presidente di poteri monocratici autonomi che si aggiungono a quelli tipici nell’ambito dell’organo collegiale. Inoltre, all’ANAC sono stati scorporati i compiti relativi alla performance (ereditati dalla CIVIT) e trasferiti al Dipartimento della Funzione Pubblica. Infine, all’ANAC sono stati attribuiti anche importanti poteri sanzionatori amministrativi, per il caso di omessa adozione dei Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione, dei Programmi Triennali di Trasparenza e dei codici di comportamento.

La seconda, concerne la funzione di ampliare il patrimonio di conoscenza, che può consentire l’esercizio dei poteri di vigilanza, viene fatto obbligo alle stazioni appaltanti di trasmettere le varianti in corso d’opera degli appalti di importo eccedente il 10% dell’importo originario del contratto (in caso di non rispetto, è stata prevista una disciplina ad hoc, inerente tutta una serie di sanzioni pecuniarie).

Dalla disamina dei principali aspetti inerti l’ANAC (compreso l’iter che ne ha portato alla sua costituzione), con riferimento al settore del Trasporto Pubblico Locale, similarmente al caso dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti, non esiste una previsione legislativa volta ad attribuirle specifici poteri nel settore in esame; infatti, esercita un’attività che potrebbe essere definita di supporto, garantista della buona amministrazione, mediante la previsione di tutta una serie di regolamenti volti a definire il rispetto dei criteri di trasparenza (poiché le Amministrazioni Pubbliche, in quanto tali amministrano soldi dei contribuenti e, di conseguenza, i soggetti “finanziatori” del servizio devono essere messi nella

55_{Piano di Riordino (2014).}

condizione di conoscere la destinazione degli investimenti e delle risorse da loro profuse), di regolarità nell’espletamento di tutte le pratiche e procedimenti nell’assegnazione nelle gare di appalto e, infine, nel garantire la lotta alla corruzione, mediante la previsione dell’obbligatorietà di redazione del Piano Triennale Anticorruzione, in cui ritroviamo sostanzialmente i seguenti elementi obbligatori (previsti i primo luogo nel Piano Nazionale Anticorruzione)56:

1) Quattro macro – processi, intrinsecamente caratterizzati da un’elevata esposizione al rischio di corruzione, ossia: acquisizione e progressione del personale; affidamento di lavori, servizi e forniture; provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi di effetto economico diretto ed immediato; provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto ed immediato.

2) Misure di prevenzione e mitigazione, quali: la formazione, il whistleblowling, la rotazione, la prevenzione del conflitto d’interessi, la trasparenza, il codice di comportamento, le procedure di controllo ed altre misure obbligatorie. Quindi, nel settore del Trasporto Pubblico Locale, l’ANAC non svolge un ruolo di regolazione diretta, bensì svolge un ruolo di supporto, volto a garantire la regolarità e trasparenza delle assegnazioni inerenti i vari servizi di Trasporto Pubblico Locale. Se in prima battuta il ruolo dell’ANAC sembri secondario nel settore del Trasporto Pubblico Locale, occorre riportare che se mancasse la giusta predisposizione, il giusto controllo di regolarità, conformità, legalità, ecc… dei contratti di appalto, procedure di assegnazione, ecc… si acconsentirebbe l’erogazione di un servizio che non rispetti gli obblighi si servizio pubblico di cui si fanno portatrici le Pubbliche Amministrazioni, con conseguente danno al benessere della collettività, ed in maniera indiretta alla produzione economica del Paese (detto in termini microeconomici, si genererebbe un’esternalità negativa).

56_{D’onza Giuseppe, Zarone Vincenzo, Brotini Francesco (2015), Le determinanti della risk}

4. Gli Indicatori della performance nelle Aziende del Trasporto Pubblico