Il Trasporto Pubblico Locale nel Friuli Venezia Giulia: una comparazione con il caso Ratp e Mobit

L’analisi del Trasporto Pubblico Locale in Friuli Venezia Giulia, è stato preso in esame, poiché, similarmente a quanto avvenuto in Toscana, nel 2014 la Regione in questione provveduto all’emanazione del bando di gara inerente l’assegnazione del servizio di Trasporto Pubblico Locale su gomma e marittimo. Il tutto, ovviamente, svolto di concerto con quanto previsto all’interno del Piano Regionale del Trasporto Pubblico Locale ed attuato a seguito dell’emanazione del bando di gara in data 12 dicembre 201488.

Anche in questo caso, come avvenuto nella Regione Toscana, la novità risiede nel fatto che rispetto al passato, si è provveduto alla predisposizione di un bando di gara ad un unico lotto, ossia, per l’intera Regione Friuli Venezia Giulia. Infatti, in precedenza, relativamente al settore del Trasporto Pubblico Locale si aveva la presenza di quattro Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), corrispondenti

88_{Anche in questo caso, come in tutto il paragrafo, le informazioni inerenti la cronaca generale}

della vicenda, sono state tratte dai seguenti siti:

www.regioni.it www.autobusweb.com

www.regionefriuliveneziagiulia.it eur-lex.europa.eu

www.ilsole24ore.com

89 _{Bando di gara per l’assegnazione del servizio di Trasporto Pubblico Locale su gomma e}

marittimo in Friuli Venezia Giulia (2014).

alle circoscrizioni territoriali delle Provincie presenti in Friuli Venezia Giulia (di concerto con la legge 148/2011, enunciata nel precedente paragrafo, in cui si prevede una dimensione delle ATO non inferiore a quella delle Provincie). Il bando in esame89_{, prevede l’assegnazione del Trasporto Pubblico Locale su}

gomma e marittimo, mediante gara ad evidenza pubblica, per i prossimi 10 anni, prorogabili di 5, per un importo complessivo pari a 1'774'482'272,70€. La possibilità di proroga è legata alla casistica in cui l’operatore del servizio pubblico, tenuto conto delle modalità di ammortamento dei beni, fornisca beni di entità significativa in rapporto all’insieme dei bene necessari per la fornitura dei servizi di trasporto passeggeri oggetto del contratto di servizio e prevalentemente finalizzati ai servizi di trasporto passeggeri previsti dal contratto. Inoltre, la società aggiudicataria del servizio, è obbligata a trasformarsi in Società per Azioni, Società a Responsabilità Limitata o Società Cooperativa a Responsabilità Limitata, entro 6 mesi dalla data di sottoscrizione del contratto ed in ogni caso prima dell’avvio del servizio.

Per quanto concerne le condizioni di partecipazione, sostanzialmente ritroviamo quelle disciplinate dal Dlgs 163/2006 (rivisto con la riforma del 2016), ossia, relative ai requisiti soggettivi e, quelle inerenti tutta una serie di requisiti di tipo economico – finanziari (capacità economica - finanziaria) e di tipo tecnico – professionali ed organizzativi (capacità tecnica – professionale ed organizzativa). Nel dettaglio, per quanto attiene alla capacità economico – finanziaria, la Regione Friuli Venezia Giulia, ha previsto la detenzione da parte dei soggetti aderenti al bando di gara, di una Capitale Sociale cumulato non inferiore a € 11,8 milioni (risultante dall’ultimo Bilancio approvato e, come si può notare, corrispondenti al 10% del valore annuale di contratto stimato). Inoltre, si richiede alle aziende partecipanti il possesso nei tre esercizi precedenti alla data di pubblicazione del bando di un Bilancio positivo, approvato con un risultato netto positivo. Infine, ulteriori vincoli sono stati implementati per quanto attiene

Disciplinare di gara. Gara europea a procedura aperta per l’affidamento dei servizi automobilistici di trasporto di persone urbani ed extraurbani e dei servizi marittimi di competenza della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia.

all’entità del Patrimonio Netto, ossia, è necessario che alla data di approvazione dell’ultimo Bilancio, il Patrimonio Netto della società non sia inferiore a € 118 milioni (corrispondenti al 10% del valore del contratto decennale di contratto stimato).

In merito ai requisiti tecnico – professionali ed organizzativi, in primo luogo troviamo la richiesta dell’abilitazione all’esercizio dell’attività di trasporto persone, secondo i parametri previsti dalla legislazione comunitaria (in particolare, il Regolamento CEE del 2007).

In secondo luogo, è richiesto il possesso nell’ultimo triennio di un fatturato annuo specifico per servizi oggetto dell’appalto pari almeno all’importo di contratto (IVA esclusa); per ultimo triennio, si intende quello comprensivo degli ultimi tre esercizi finanziari il cui Bilancio sia stato approvato al momento della pubblicazione del bando.

Infine, la regolamentazione di gara, richiede alle società concorrenti, sia l’aver svolto nel migliore anno dell’ultimo triennio antecedente la data di pubblicazione del bando di gara, servizi di Trasporto Pubblico Locale automobilistici urbani con una flotta minima di 250 bus, sia l’esecuzione negli ultimi 3 anni solari di un numero di bus/chilometri annui medi pari all’80% dei bus/chilometri annui a base di gara.

Infine, come criterio di aggiudicazione è stato scelto quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con l’utilizzo dei seguenti criteri di valutazione: offerta tecnica 75 punti, offerta economica 25 punti (si è quindi preferito privilegiare maggiormente l’aspetto tecnico, rispetto a quello economico, presumendo quindi la volontà da parte del Friuli Venezia Giulia di offrire il miglior servizio possibile ai cittadini, da un punto di vista quantitativo e qualitativo).

I requisiti ivi enunciato, fanno riferimento ad obiettivi estremamente ambiziosi, che richiedono ingenti sforzi, sia da un punto di vista economico, reddituale e patrimoniale, sia da un punto vista organizzativo (come la gestione del personale esistente, selezione del nuovo personale necessario all’espletamento del servizio,

ecc…); di conseguenza, non furono molte le società che poterono partecipare alla gara di assegnazione.

Nel concreto, le società che aderirono alla gara furono due, ovvero: la TPL FVG S.C.A.R.L (composta dagli affidatari precedentemente presenti sul territorio) ed il raggruppamento temporaneo composto da Busitalia – SITA Nord e Autoguidovie (capitanato da Busitalia, ed in maniera indiretta quindi fa Trenitalia).

Il termine ultimo di presentazione delle domande venne fissato al 23/01/2015; tuttavia, non ci fu nemmeno il tempo di formulazione delle offerte, poiché Busitalia – SITA Nord e Autoguidovie procedettero, nei termini previsti dal bando, in ricorso contro la Regione Friuli Venezia Giulia, nei confronti di TPL FVG S.C.A.R.L, richiedendo l’annullamento e/o la nullità della gara e/o la sospensione della stessa.

Le società ricorrenti, contestarono sia lo schema di contratto in quanto preveda requisiti eccessivamente selettivi, contrari ai principi ed in sostanza discriminatori nei confronti delle ditte che non siano gli attuali operatori regionali.

In particolare, l’istanza presentata ha contestato una serie di previsioni della legge speciale riguardanti l’obbligo di acquisto da parte del gestore uscente di beni immobili, l’obbligo di acquisto di immobili di proprietà pubblica, nonché degli autobus necessari allo svolgimento dei servizi, la previsione dell’obbligo di assunzione del personale operante presso il gestore uscente e la possibilità che non venga trasferito al subentrante il valore del Trattamento di fine rapporto, la previsione dell’obbligo di possedere un Patrimonio Netto non inferiore a € 118 milioni, la previsione a carico dei partecipanti di possedere il requisito di aver svolto servizi di Trasporto Pubblico Locale con una flotta minima di 250 bus, la mancanza di un’illustrazione dettagliata dei criteri di cui si assegneranno in punteggi alle singole voci dell’offerta tecnica (si ritiene la presenza in questo caso di un’eccessiva discrezionalità decisionale in capo alla Regione), l’inserimento tra i fattori di punteggio tecnico anche di profili economici, l’attribuzione di tre punti al concorrente che presenti una certificazione europea

specifica, l’attribuzione di cinque punti al concorrente che offra la massima riduzione dei tempi di subentro, l’attribuzione di dieci punti a chi utilizza un conto corrente di addebito presso una filiale bancaria situata nel territorio della Regione, l’attribuzione di soli 25 punti all’offerta economica e 75 all’offerta tecnica e, che dei 25 dell’offerta economica, solo 20 saranno attribuiti al ribasso sull’importo base di gara e gli altri 5 attribuiti al costo offerto per i servizi aggiuntivi, la previsione dell’obbligo di previo sopralluogo con modalità tale da favorire alcuni concorrenti, l’obbligo dell’abilitazione specifica per il tratto di funicolare, la previsione che il contratto stipulato in esisto alla gara impegna l’affidatario dalla data di sottoscrizione e la Regione solo ad avvenuto perfezionamento del relativo impegno (generando così un notevole trasferimento del rischio in capo all’affidatario).

In opposizione a questa istanza, la Regione si difese affermando che non era ammissibile un ricorso, in quanto il ricorrente non aveva ancora manifestato, secondo le modalità previste dal bando, la volontà di adesione alla gara.

Di seguito, vengono analizzate sinteticamente le pronunzie del TAR in merito all’istanza presentata dalla parte ricorrente ed alla difesa della Regione90_.

In primo luogo, viene ritenuta infondata l’inammissibilità del ricorso per non avere le ricorrenti presentato la domanda di partecipazione alla gara, sia perché il termine per proporre tale domanda non era ancora scaduto, sia in quanto nella prospettazione di parte ricorrente proprio l’illegittimità di alcune clausole del bando avrebbe impedito loro di proporre utilmente la domanda.

In secondo luogo, nella Regione Friuli Venezia Giulia la scelta di un operatore unico appariva giustificata sia da ragioni economiche, sia da ragioni di qualità e di efficienza; infatti, in tale materia è apparso prioritario il mantenimento del livello del servizio ed il suo miglioramento qualitativo, pur nell’ambito di evidenti economie di scala che costituiscono la ragione principale della gara unica regionale e della durata del servizio.

90_{Le informazioni di seguito illustrate, rappresentano una rielaborazione delle pronunce del Tar}

in merito al ricorso presentato dalla cordata capitanata da Busitalia: Sentenza n° 30 del 2015 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia.

Altresì, l’insieme delle disposizioni concernenti l’acquisizione obbligatoria dei bus e al loro pagamento, costituiva un vizio del bando e, pertanto, andava annullato. L’acquisizione dei bus era stata determinata come un obbligo e non come una facoltà e, inoltre, il pagamento degli stessi doveva essere effettuato prima di iniziare il servizio. La somma, è stata quantificata pari a circa € 200 milioni, una cifra eccessiva anche tenuto conto del valore della gara e che per di per sé costituiva un ostacolo ai principi di libera concorrenza oltre che un vantaggio sproporzionato per gli attuali gestori.

Invece, non poteva trovare ingresso la contestazione relativa al valore stabilito dalla Regione per il parco autobus, in quanto la Regione stessa aveva provveduto in maniera approfondita e dettagliata a calcolare il valore dei mezzi attualmente circolanti, tenendo conto sia dell’ammortamento, sia dei contributi regionali, sia della vetustà dei mezzi stessi, che tra l’altro risultava molto minore rispetto alla media del circolante in Italia.

In relazione alla problematica inerente l’assunzione del personale attualmente operante alle stesse condizioni contrattuali e di anzianità possedute, il TAR ha avvallato i ricorrenti solo in merito all’indeterminatezza del costo del personale. Per quanto riguardava il Trattamento di Fine Rapporto, la Regione, con apposita delibera da parte della Giunta, aveva chiarito la questione stabilendo che la quota di Trattamento di Fine Rapporto maturato alla data del subentro doveva essere versata al nuovo affidatario, antecedentemente al subentro e che a garanzia di tale obbligo andava stabilita una garanzia fideiussoria.

Inoltre, la contestazione in merito all’entità del Patrimonio Netto è stata ritenuta infondata, in quanto un Patrimonio Netto di almeno € 118 milioni è stato ritenuto congruo in relazione al valore e soprattutto alla durata della gara. Anche il ricorso in merito all’obbligo di possedere una certificazione di un sistema di gestione della sicurezza e della salute de lavoratori è stato rigettato; infatti, la Regione aveva precisato la possibilità di avvalersi anche di misure equivalenti dettagliatamente descritte nel bando di gara.

Il sesto motivo di appello in ricorso, riguardante il requisito di aver svolto servizi di Trasporto Pubblico Locale con una flotta minima di 250 bus, non appariva agli

occhi del Tar incongruo od illogico stante le dimensioni della gara e della sua durata.

Una delle tematiche più rilavanti, ossia, la determinazione di specifiche modalità per l’assegnazione dei punteggi all’aspetto tecnico – professionale ed economico, il Tar ha ritenuto infondato il ricorso, poiché la Regione ha dedicato nella disciplinare di gara specifici articoli concernenti la disamina dei criteri che la Commissione di Valutazione doveva adottare nell’assegnare i punteggi. Inoltre, nel bando di gara, secondo il Tar, non si trovava alcuna commistione fra offerta tecnica ed offerta economica.

Per quanto attiene il riferimento al Piano Regionale del Trasporto Pubblico, appariva corretto e doveva essere chiaramente valutato raffrontando le varie offerte, laddove non si comprendeva come poteva costituire un vizio del bando di concorso. Mentre, il punteggio attribuito ad una specifica certificazione riguardava un requisito di qualità non discriminatorio e tra l’altro agevolmente acquisibile tramite l’avviamento.

In merito al punteggio attribuibile all’anticipazione dell’avvio dei servizi è stato considerato illegittimo, poiché tale elemento denotava un’evidente illogicità del bando, oltre che un palese ed eccessivo vantaggio per i gestori uscenti, tale da alterare la concorrenza.

Invece, del tutto infondato risultava il decimo motivo, con cui si contestava l’attribuzione di 10 punti a chi utilizzava un conto corrente aperto presso una filiale avente sede in Regione, per l’evidente interesse della Regione a porre tale requisito in relazione alle sue attribuzioni anche fiscali; inoltre, non si vedeva come le società ricorrenti, considerate le loro dimensioni, avessero difficoltà a dotarsi di un conto corrente in Regione.

L’undicesimo motivo, con cui si contestava l’attribuzione dei punti era infondato, posto che essa non favoriva affatto gli operatori attuali.

Infine, in merito alle ultime motivazioni di appello, anche l’obbligo di sopralluogo non favoriva affatto gli operatori attuali, poiché tale disposizione appariva ragionevole, anche in relazione all’obbligo di acquisire i mezzi e beni (inoltre il sopralluogo era svolto con modalità regolamentate che garantivano

l’anonimato); altresì per l’obbligo di voltura, la Regione aveva chiarito che per il servizio di funicolare tale obblio sussisteva. Quanto ai servizi marittimi (comunque marginali rispetto alla gara nel suo insieme) potevano essere svolti con modalità regolamentate che garantivano l’anonimato.

Concludendo la disamina delle pronunce del Tar, l’impegno dell’affidatario dalla data di sottoscrizione del contratto, non danneggiava la parte ricorrente.

A seguito dell’emanazione della suddetta sentenza, la Regione, in concerto con quanto pronunziato dal Tar ha provveduto alla riformulazione del bando, in particolar modo, nelle aree dichiarate illegittime, rivedendo anche le tempistiche e modalità di presentazione della domanda, al fine di salvaguardare al meglio il pubblico interesse.

Tuttavia, la Regione procedette sì con l’aggiornamento del bando di gara, senza tuttavia seguire in maniera precisa quelle che erano le indicazioni del Tar (alcune delle riformulazioni del Tar non vennero incluse all’interno del nuovo bando di gara).

Di conseguenza, ciò ha spinto Busitalia – SITA Nord e Autogiudovie, a ricorrere nuovamente in giudizio nei confronti della Regione Friuli Venezia Giulia.

In questo caso, il Tar, con la sentenza n° 225/2015, ha posto la propria attenzione principalmente sulla tematica concernente l’acquisto degli autobus, deliberando che la rateizzazione in 4 rate, in seguito prevista dalla Regione risulta insufficiente. In particolar modo, nella sentenza si afferma che la rateizzazione va considerata aggiuntiva e non sostitutiva della facoltatività dell’acquisto.

Quindi, il provvedimento regionale volto a modificare il bando viene dichiarato illegittimo; si necessita quindi di una nuova riformulazione da parte della Regione.

Per contro, le altre modifiche apportate dalla Regione sono state ritenute idonee da parte del Tar.

Tuttavia, la cordata capitanata da Busitalia, ritenendosi non soddisfatta dell’esito di questa ulteriore sentenza, procedette successivamente con il ricorso al Consiglio di Stato, il quale si espresse con la sentenza n°5181/2015, andando a rigettare il ricorso della cordata in questione. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che

le ultime modifiche apportate dalla Regione siano state sufficienti a far riacquistare legittimità al bando di gara91_.

Nei mesi successivi alla conclusione di questo complesso iter amministrativo, le due parti hanno potuto procedere con la formalizzazione dell’adesione al bando (in cui termine ultimo di adesione è stato stabilito nella data del 21/03/2016) ed alla formulazione delle proprie offerte. In data 04/04/2016, la Commissione di Valutazione iniziò i lavori inerenti la disamina della documentazione amministrativa e l’ammissione dei concorrenti alle successive fasi della gara92_{. In}

seguito, in data 22/09/2016, si è assistito al termine dell’iter valutativo della Commissione, procedendo così con l’aggiudicazione provvisoria del servizio di Trasporto Pubblico Locale su gomma e marittimo per l’intera Regione Friuli Venezia Giulia.

In particolare, dall’apertura delle buste, è stata decretata vincitrice la cordata TPL FVG S.C.A.R.L, in quanto dalla sommatoria dei punteggi tecnici ed economici, è emerso un risultato di 96,31299, contro un 95,74662 della cordata capitanata da Busitalia. Più nel dettaglio, la cordata TPL FGV S.C.A.R.L. ha ottenuto un’offerta tecnica migliore rispetto alla diretta concorrente: 75/100 contro 73,35773/100. In relazione all’offerta economica, entrambi i concorrenti hanno proposto importanti ribassi: la cordata di Busitalia ha offerto il 14,99% di ribasso sull’importo del contratto, mentre TPL FGV S.C.A.R.L. ha offerto il 7,60% di ribasso sull’importo del contratto.

Successivamente, quasi un mese dopo l’apertura delle buste (il 17/11/2016) la Commissione di Valutazione, esplicando le ultime pratiche formali, ha provveduto con la vera e propria assegnazione provvisoria del servizio alla cordata capitanata dai precedenti affidatari del servizio.

91_{Sentenza n° 5181 del 2015 del Consiglio di Stato.}

92 _{Procedendo quindi alla valutazione dei requisiti richiamati nel precedente paragrafo, ossia:}

requisiti di idoneità professionale, requisiti tecnico – professionali, requisiti morali ed i requisiti economici.

Infine, nei mesi successivi, si procedette con l’assegnazione definitiva del servizio. In relazione con quanto previsto nel bando di gara, l’erogazione del servizio, avente come attore protagonista un unico affidatario, sarebbe dovuta iniziare a partire dall’estate 2017. La TPL FGV S.C.A.R.L. è stata chiamata ad adempiere ad obiettivi estremamente ambiziosi, quali su tutti: l’adozione di tariffe unificate in tutta la Regione, il rafforzamento dell’offerta a favore del servizio scolastico, del servizio sanitario, della mobilità turistica e degli interscambi transfrontalieri. Inoltre, dovrà essere implementata la sicurezza a bordo mediante l’installazione di apposite telecamere, a cui si aggiunge l’offerta di un servizio wifi gratuito su tutti i bus.

Tuttavia, il tutto risulta ancora fermo, poiché la cordata capitanata da Busitalia, in data 06/03/2017 ha provveduto a promuovere ricorso al Tar.

Conclusioni

Data lettura dell’elaborato si può immediatamente notare l’importanza della tematica affrontata, data la rilevanza del settore del Trasporto Pubblico Locale all’interno dell’economia del Paese, sia da un punto di vista quantitativo (ossia in termini di movimentazione di capitali), sia da un punto di vista qualitativo (ovvero l’incidenza sul benessere delle comunità locali).

Il Legislatore, ha mostrato nel corso degli anni una generale difficoltà di sistematizzazione del settore, dovendo ricorrere più volte a riforme volte a sanare le distorsioni create dalle legislazioni precedenti; tuttavia, ogni volta che venivano risolte delle criticità, ne emergevano delle nuove, principalmente generate dalla difformità della disciplina nazionale con quella comunitaria. Infatti l’Italia più volte è stata a rischio o, è stata sottoposta, a processi di infrazione nei confronti della normativa comunitaria. Tutto ciò ha generato, un sostanziale ritardo del settore, rispetto a quello dei principali Paesi dell’Unione Europea, in particolar modo per quanto concerne il livello di investimenti, sia da parte di operatori nazionali ed in particolare da parte di operatori esteri, in quanto la non stabilità della normativa rendeva più rischioso l’investimento, poiché molto spesso non erano certe nemmeno le risorse che dovevano essere impiegate ai fini dell’espletamento del servizio.

Tutt’oggi, con la Legge Madia (volta alla riforma di tutta la Pubblica Amministrazione) intervenuta nel 2015, ed entrata in vigore, mediante l’emanazione di tutti i decreti attuativi, nel 2016, sono state gettate le basi per una gestione stabile del servizio, in quanto sono state eliminate tutte le stratificazioni legislative createsi nel corso degli anni, ed è stata posta in essere una disciplina unitaria, sistematica e coerente alla normativa comunitaria. Uno degli obiettivi auspicati dal Legislatore è quindi quello di recuperare il terreno