Il caso RAPT e Mobit

Il 2010 ha rappresentano un anno di estrema importanza per la Regione Toscana in merito alla gestione del Trasporto Pubblico Locale.

Con la Finanziaria Regionale per il 2011, è stata avviata una profonda riforma del settore che porterà all’aggiudicazione tramite gara di tutti i servizi su gomma ricompresi nell’intero territorio regionale (ossia l’Ambito Territoriale Ottimale). Si è passati quindi da 14 Ambiti Territoriali Ottimali, ad un unico Ambito Ottimale coincidente con l’intera Regione Toscana85_.

Da ricordare che la Regione Toscana, non è libera di definire a proprio piacimento la grandezza dei Bacini Ottimali, bensì deve fare riferimento a quanto definito all’interno della legge 148/2011, la quale afferma che: le dimensioni dei

bacini ottimali devono essere tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a misurare l’efficienza del servizio. Si prevede quindi, di

norma, dei bacini di dimensioni non inferiori a quella delle Provincie. A ciascun Ambito Territoriale Ottimale è preposto un Organo di Governo, con il compito di organizzare il servizio, di scegliere le modalità di gestione, della stipula del contratto di servizio ed infine della vigilanza e controllo.

85_{In questo caso, come in tutto il paragrafo, le informazioni inerenti la cronaca generale della}

vicenda, sono state tratte dai seguenti siti:

www.ilcittadinoonline.it www.repubblica.it www.pressreader.com www.iltirreno.gelocal.it www.regione.toscana.it www.luccaindiretta.it www.ansa.it www.toscana – notizie.it www.gonews.it

Quindi, la presenza di un unico lotto di gara in cui confluiscono i servizi urbani ed extraurbani ha rappresentato una novità di assoluto rilievo nel panorama italiano.

Si può notare come l’intento della finanziaria regionale per il 2011 sia stato quello, da un lato di scegliere la gara come modalità di affidamento del servizio e, dall’altro si stabilisce che l’Ambito Territoriale Ottimale del servizio di Trasporto Pubblico Locale coincida con l’intera sottoscrizione territoriale regionale. Inoltre, è mantenuta una separazione netta tra compiti di programmazione e regolazione e, compiti di gestione.

Alla luce di quanto enunciato, nel 2012, la Regione Toscana ha emanato il Bando di gara in data 22/08/2012 e ripubblicato a seguito di modifiche intervenute in data 05/10/2013.

Il Bando, prevede l’assegnazione del servizio di Trasporto Pubblico Locale su gomma, per l’intera Regione Toscana, per un arco temporale di 11 anni86_.

L’importo annuo a base di gara è stato stimato pari a 190'000'000, suscettibile di variazione in misura di +/- 20%. Sono stati ammessi a partecipare alla gara tutti coloro che soddisfano i requisiti dell’articolo 34 del Dlgs 163/2006 (rivisto con la riforma del 2016). Tuttavia, non è sufficiente il rispetto del requisito soggettivo, poiché sono state previste anche tutta una serie di condizioni di partecipazione di tipo tecnico – professionale ed economico – finanziarie, ossia: fatturato globale d’impresa non inferiore negli ultimi 3 esercizi a 600'000'000€; esecuzione nel triennio antecedente la data di pubblicazione del presente avviso di gara, di servizi di Trasporto Pubblico Locale di linea su gomma, effettuati sulla base di orari programmati e ad offerta indifferenziata per un ammontare non inferiore a 216'000'000 di KM/bus.

Infine, come criterio di aggiudicazione è stato preposto quello dell’offerta economica più vantaggiosa, in base ai seguenti criteri di valutazione: economici 40 punti; tecnici 60 punti.

86_{Bando di gara per l’assegnazione del servizio di Trasporto Pubblico Locale su gomma in}

Alla gara hanno aderito il consorzio Mobit, composto dagli affidatari uscenti e capitanato da Bus Italia (società che fa riferimento al gruppo Ferrovie dello Stato) e, Autolinee Toscane S.p.A, facente rifermento al gruppo RATP, società francese operante nel settore del Trasporto Pubblico Locale in oltre 14 Paesi, rappresentandone uno dei leader a livello mondiale.

A seguito dell’adesione alla gara le due società hanno presentato la loro offerta. In data 14/10/2015, la Regione Toscana ha provveduto all’apertura delle buste (contenenti le relative offerte per l’assegnazione della gara), le quali hanno decretato Autolinee Toscane come vincitore provvisorio, in quanto da un punto di vista tecnico l’offerta delle due società praticamente si equivaleva (infatti Mobit aveva ottenuto un punteggio pari a 60, mentre Autolinee Toscane un punteggio pari a 59,54), mentre da un punto di vista economico, c’è stata una forte differenza, in quanto Mobit ha presentato un ribasso dell’1,75%, mentre Autolinee Toscane ha presentato un ribasso del 3,0003%. In seguito, in data 24/10/2015 la Regione ha aggiudicato la gara, in via provvisoria, a Autolinee Toscana.

In ossequio alla normativa vigente in tempa di appalti pubblici, l’aggiudicazione provvisoria rappresenta solo la punta dell’iceberg del procedimento, poiché ai fini dell’aggiudicazione definita sarà necessaria l’analisi della documentazione che prova l’effettivo possesso da parte dell’azienda aggiudicataria per l’affidamento del servizio dei requisiti, auto – dichiarati nella fase di presentazione dell’offerta. Vennero avviate, quindi, tutta una serie di verifiche su:

1) Requisiti tecnico professionali, ossia, esecuzione in un periodo di 3 anni consecutivi del servizio di Trasporto Pubblico Locale di linea su gomma con orari programmati ed offerta indifferenziata per un ammontare non inferiore ai 216 milioni KM/bus.

2) Requisiti economici, ovvero, fatturato globale d’impresa non inferiore ai 600 milioni nell’arco temporale 2009/2012.

3) Requisiti di idoneità professionale, in cui si va a verificare l’abilitazione alla professione autotrasportatore su strada.

4) Requisiti morali, ossia, quelli previsti dal Codice degli Appalti, come ad esempio: non trovarsi in stato di liquidazione, fallimento, di essere in regola con il pagamento dei contributi previdenziali ai dipendenti, situazione antimafia, ecc…

Da ricordare che la verifica dei requisiti morali ha interessato ambedue le contendenti per l’assegnazione della gara d’appalto.

Gli obiettivi che la gara pone in capo a quella che sarà la società vincitrice, sono estremamente ambiziosi, poiché si prevede una rete di trasporti integrata con un solo biglietto di viaggio e tariffe omogenee su tutta la Regione, con agevolazioni ricollegate alla relativa fascia di reddito ISEE e tariffe mirate per particolari categorie di utenti (studenti, famiglie, turisti, ecc…). Inoltre è prevista una riqualificazione degli automezzi di trasporto, nell’ottica del raggiungimento obbligatorio dell’obiettivo del 97% di corse puntuali entro i primi 5 anni (in caso di non rispetto, come per tutti li obblighi stabiliti dalla gara, verranno applicate delle penali). Dovrà essere garantita anche maggiore affidabilità, in quanto il rispetto del servizio programmato dovrà essere garantito nel 99% dei casi; inoltre verrà incrementata anche la lotta all’evasione (per esempio: si dovrà salire a bordo unicamente dalla porta anteriore al fine di permettere di controllare il possesso di un idoneo titolo di viaggio), sarà data più attenzione all’accessibilità, sia per le persone a mobilità ridotta, sia per gli ipovedenti e, altresì, i bus dovranno essere attrezzati per il trasporto bici al fine di consentire il raggiungimento, mediante mezzi pubblici, di itinerari di interesse regionale. Infine, dovrà essere predisposto un Piano di interventi specifici per garantire i collegamenti anche nei casi di emergenza, in particolare per quanto concerne l’emergenza neve e per altri eventi metereologici. Era prevista l’erogazione del servizio, da parte del nuovo affidatario, a partire dal 2017.

Nel corso dei mesi successivi la Regione Toscana mise appunto tutte le verifiche necessarie e, in concerto con l’Autorità di Regolazione dei Trasporti e l’Autorità Garante della Concorrenza nel Mercato, ha provveduto all’assegnazione della gara di Trasporto Pubblico Locale, in data 02/03/2016 alla società Autolinee Toscane.

Tuttavia, il consorzio Mobit che già aveva espresso il proprio disappunto dinnanzi all’aggiudicazione provvisoria ad Autolinee Toscana, a seguito di quella definitiva, non ha esitato a presentare ricorso al Tar, in quanto ritiene che la partecipazione di Autolinee Toscane è illegittima, fondamentalmente per due motivi: Autolinee Toscane fa riferimento ad una società statale e, sussistono delle irregolarità nel piano economico – finanziario presentato da Autolinee Toscane (vi sono dei vizi nell’offerta presentata).

Nel ricorso presentato al Tar, la Mobit ha richiesto anche una sospensione degli effetti della gara; richiesta che è stata rigettata dal Tar in quanto ha ritenuto non esistenti i pericoli generati dal ritardo, a seguito dell’assunzione di tutta la documentazione necessaria, per formulare la propria decisione in merito al ricorso formulato da Mobit.

A ciò, si è succeduta una fase di analisi di tutti i documenti probatori, argomentazioni, proposte, ecc… fornite dalle due parti in causa, fino ad arrivare al 28/10/2016, ossia, il giorno in cui è stata emanata la sentenza di primo grado (poiché nell’ambito del diritto amministrativo esistono, a differenza di quello civile, due gradi di giudizio: il primo rappresentato dal Tar ed il secondo rappresentato dal Consiglio di Stato).

Dall’esposizione dei risultati della sentenza, emergerà come nella sostanza il Tar abbia in parte bocciato l’operato della Regione, non solo, ma anche quello delle due contendenti87_.

Come precedentemente accennato, due sono stati i motivi che hanno portato Mobit a ricorrere in giudizio nei confronti di Autolinee Toscane. Analizziamoli nel dettaglio.

Con il primo motivo, Mobit afferma che l’aggiudicataria sarebbe dovuta essere esclusa dalla partecipazione alla gara, in quanto già affidataria diretta di servizi di trasporto all’interno di un determinato territorio, in virtù di un affidamento proveniente da un’autorità competente a livello locale. La RATP, che controlla Autolinee Toscane, in Francia è titolare dell’affidamento diretto dei servizi di

87_{Le informazioni di seguito illustrate, rappresentano una rielaborazione delle pronunce del Tar}

in merito al ricorso presentato da Mobit. La sentenza di riferimento è la: Sentenza n° 1548 del

Trasporto Pubblico Locale nella regione dell’Ile – de – France e, pertanto, ai fini del Regolamento CEE del 2007 dovrebbe essere qualificata come operatore interno (ossia affidatario in house sottoposto al controllo analogo dello Stato francese e, come tale, essere esclusa dalla partecipazione a procedure di gara per la fornitura di servizi di Trasporto Pubblico Locale indette al di fuori della circoscrizione territoriale di appartenenza). Inoltre, Mobit sostiene che Autolinee Toscane sarebbe dovuta essere esclusa anche perché si è avvalsa dei requisiti tecnico – professionali ed economico – finanziari di RATP; infatti sarebbe quest’ultima il concorrente sostanziale, mentre Autolinee Toscane sarebbe un mero veicolo societario, al fine di eludere i già citati divieti di partecipazione gravanti sull’operatore straniero. Infine, Mobit sostiene che è stato violato ulteriormente il Regolamento CEE del 2007, poiché l’affidamento diretto di cui gode in Francia RATP, non solo non rientrerebbe in alcuna delle ipotesi di affidamento diretto consentite dal suddetto regolamento ma, avendo per legge scadenza il 31/12/2039, non potrebbe considerarsi conforme al regime transitorio disciplinato dallo stesso Regolamento e, sempre in virtù della durata eccessiva, non sarebbe nemmeno conforme alle condizioni di partecipazione richieste dal Legislatore italiano.

Di contro, Autolinee Toscane ribadisce che RATP svolge un servizio di Trasporto Pubblico Locale non nei confronti dello Stato, bensì nel confronti di STIF (unica Autorità di Regolazione del servizio di Trasporto Pubblico Locale nell’Ile – de – France), un Ente Pubblico Locale senza rapporti di strumentalità con lo Stato; infatti STIF non esercita alcuna forma di controllo analogo su RATP e, pertanto, non può essere qualificata come operatrice interna a norma della disciplina europea invoca dalla ricorrente Mobit. Inoltre, Autolinee Toscane sostiene la conformità degli affidamenti di cui RATP è titolare in Francia, alla disciplina comunitaria transitoria, poiché disposti in data antecedente al 26/07/2000 (questi affidamenti potrebbero quindi restare in vigore per i trent’anni previsti dalla norma, e la discrasia fra la data ricavabile dalla disciplina europea, ossia, il 03/12/2019 e quella indicata dal Legislatore francese, in questo caso, non farebbe venir meno i presupposti stabiliti dalla disciplina comunitaria).

La conformità degli affidamenti alla disciplina comunitaria, ribadita da Autolinee Toscane, farebbe venir meno anche il divieto di partecipazione previsto dalla disciplina nazionale (poiché diverrebbe irrilevante l’eventuale durata eccedente il termine del 03/12/2019).

Ascoltate le due parti, il Tar ha sentenziato, in merito a questa prima istanza presentata da Mobit, che quanto affermato da Autolinee Toscane è corretto e, quindi, RATP, non incorre in alcuno dei divieti di partecipazione invocati dalla concorrente.

Tuttavia, ciò che ha creato maggiore stupore, fra le parti in giudizio, e alla stessa Regione Toscana, è stato quello che è accaduto a seguito dell’istanza presentata da Mobit, in merito a vizi ed irregolarità nella formulazione del piano economico – finanziario da parte di Autolinee Toscane.

Secondo Mobit, Autolinee Toscane avrebbe presentato un piano economico – finanziario in contrasto con le Linee Guida predisposte dalla Regione, e nelle parti in cui sia stato riformulato in conformità con le suddette Linee Giuda, presenterebbe un valore medio dell’indice di bancabilità DSCR inferiore a 1, soglia minima di ammissibilità delle offerte, a norma della griglia di valutazione allegata alla stessa lettera di invito alla gara. Mobit, in particolare, evidenzia tre difformità nel piano economico – finanziario della controparte. La prima, consisterebbe nell’avere escluso, ai fini del calcolo del DSCR (Debt Service Coverage Ratio: rappresenta il rapporto, calcolato per ogni dato periodo dell’orizzonte temporale previsto per la durata dei finanziamenti, tra il free cash flow, ossia, il flusso dei ricavi e il servizio del debito comprensivo di quota capitale e quota interessi), i valori negativi evidenziati dal piano economico – finanziario per il primo, quarto e quinto anno di durata della concessione e, quindi, la media dell’indice sarebbe stata calcolata solo su nove anni degli undici complessivi, risultando così falsato il valore dell’indice medio. La seconda, consisterebbe nel non aver considerato nell’investimento iniziale gli oneri per il cofinanziamento dei programmi di rinnovo bus in corso, come invece imposto dalle leggi speciali. Infine, la terza risiederebbe nell’aver sottratto al valore di

realizzo finale della concessione, la quota considerata come contributo investimenti.

Di contro, ovviamente, Autolinee Toscane ha ribadito la legittimità del proprio piano economico – finanziario alle Linee Giuda preposte dalla Regione, poiché ritiene corretto considerare neutrali, al fine del calcolo del DSCR, gli anni del cosiddetto tiraggio bancario (ossia, gli anni nei quali vengono utilizzati i finanziamenti bancari contratti per far fronte all’esercizio delle gestione), in quanto le Linee Giuda non conterebbero prescrizioni obbligatorie circa le modalità di calcolo dell’indice.

Al fine di giungere ad una decisione in merito, il Tar si è rivolto ad un consulente tecnico da lui nominato, il quale in primo luogo ha provveduto ad una riformulazione del DSCR per Autolinee Toscane, considerando anche le annualità escluse, in cui si è riscontrato il passaggio da un valore di 1,37 a -0,16. L’esperto, tenendo conto delle caratteristiche oggetto di concessione, tali da comportare sin dal primo anno e per tutta la durata della gestione il conseguimento di flussi di cassa operativi, conclude per la non conformità alla Linee Giuda regionali della metodologia di calcolo dell’indice DSCR, in ragione sia del tenore letterale delle Linee Giuda, che fanno riferimento ad “ogni dato periodo” dell’orizzonte temporale del finanziamento, sia di esigenze sistematiche di utilità dell’indice, giacché l’esclusione dal calcolo del DSCR medio di alcune annualità non consente di verificare, per gli anni esclusi, la capacità del gestore di coprire il servizio del debito, pur presente.

A questo punto, ovviamente, Mobit si è proposta di subentrare nell’aggiudicazione della gara d’appalto. Tuttavia, ciò non è avvenuto, poiché il Tar, accogliendo il ricorso in via incidentale di Autolinee Toscane, ha dichiarato non ammissibile anche il piano economico – finanziario presentato da Mobit; infatti dall’analisi del piano economico – finanziario di Mobit, è emerso che esso evidenzia durante il periodo di vigenza della concessione una costante crisi di liquidità, dovuta allo sbilancio costante tra i flussi di cassa generati dalla gestione del servizio e il debito da rimborsare al sistema bancario. Inoltre il suddetto piano espone coperture finanziarie di origine non operativa, a conferma dell’effettiva

inadeguatezza del rapporto flussi di cassa operativi e servizio del debito. Infine, la perizia tecnica sul piano di Mobit, in merito all’offerta avanzata, afferma che il valore dell’offerta è ottenuto grazie all’estensione del periodo temporale di riferimento per ben dieci anni successivi alla scadenza della concessione e, quindi, Mobit sarebbe dovuta essere esclusa dalla gara, alla stregua di una corretta interpretazione delle Linee Guida. Si può notare, come Mobit, ha data per scontata la riassegnazione del servizio al termine del primo affidamento; così facendo è riuscita ad ottenere un valore medio del DSCR superiore all’unità. Alla luce di quanto esposto, il Tar, non ha provveduto all’annullamento della gara, bensì ha posto in essere l’annullamento dell’aggiudicazione a Autolinee Toscane, la cui offerta non corrisponde ai requisiti stabiliti dalla legge di gara. Non diversamente è da dirsi per la ricorrente Mobit, la quale avrebbe dovuto subentrare nell’aggiudicazione, ma anch’essa, con il suo piano economico – finanziario non soddisfa i requisiti stabiliti dalla legge di gara.

Il Tar, ha quindi richiesto alle due contendenti la riformulazione, sulla base delle indicazioni provenienti dalla sentenza, dei relativi piano economico – finanziari, i quali saranno nuovamente sottoposti ad esame da parte delle competenti autorità, al fine di consentire l’aggiudicazione della gara, ed avviare il servizio con il nuovo gestore a partire da settembre del 2017.

Tuttavia, Mobit, non ritenendosi pienamente soddisfatta dell’esisto della sentenza, ha presentato ricorso in secondo grado al Consiglio di Stato (focalizzando l’attenzione sull’inammissibilità di partecipazione alla gara di Autolinee Toscane, poiché in maniera indiretta fanno riferimento a Ratp. Inoltre, si contestava, ovviamente, l’annullamento della prima assegnazione) nel mese di dicembre.

Successivamente, a seguito della presentazione delle nuove offerte da parte delle società, nuovamente l’aggiudicazione provvisoria è andata a favore di Autolinee Toscane in data 13/03/2017. Anche in questo caso, Mobit ha presentato ricorso al Tar, contestando la richiesta di riformulazione dei piani economico – finanziari.

Il Consiglio di Stato, si è espresso nel mese di aprile 2017, rigettando il ricorso promosso da Mobit, con richiesta di sospensione della gara, rimettendo la decisione alla Corte Europa, chiamata a pronunciarsi nei prossimi mesi.

In seguito, il 16/06/2017, il Tar ha respinto il ricorso di Mobit, inerente l’obbligo di riformulazione e ripresentazione dei piani economico – finanziari.

Allo stato attuale, quindi, la gara non può dirsi conclusa, poiché bisogna aspettare l’esito della sentenza della Corte Europea, fondamentale per Autolinee Toscane, poiché ne decreterà le legittimità o meno di partecipazione alla gara.

6.4 Il Trasporto Pubblico Locale nel Friuli Venezia Giulia: una