INDICE
Introduzione……… 1
La disciplina del Trasporto Pubblico Locale in Italia ed in Europa………... 3
Il Trasporto Pubblico Locale in Italia: evoluzione storica e normativa………. 3
La disciplina comunitaria del Trasporto Pubblico Locale……… 14
La Governance delle aziende di Trasporto Pubblico Locale……… 19
La Governance delle aziende del Trasporto Pubblico Locale in Italia: radici storiche e situazione attuale……….. 19
La Governance del Trasporto Pubblico Locale a Berlino……… 25
La Governance del Trasporto Pubblico Locale a Londra……… 26
La Governance del Trasporto Pubblico Locale a Parigi……….. 27
L’Autorità di Regolazione dei Trasporto e l’Autorità Nazionale Anticorruzione: funzioni, ruoli e responsabilità nel settore del Trasporto Pubblico Locale…….. 30
Le Autorità Amministrative Indipendenti: un quadro generale………... 30
L’Autorità di Regolazione dei Trasporti nel settore del Trasporto Pubblico Locale………... 37
L’Autorità Nazionale Anticorruzione nel settore del Trasporto Pubblico Locale………... 40
Gli indicatori della performance nelle aziende del Trasporto Pubblico Locale... 46
Introduzione ai sistemi di misurazione delle performance nelle aziende del Trasporto Pubblico Locale………... 46
Gli indicatori di produttività………. 51
Gli indicatori di efficienza……… 53
Gli indicatori della qualità……… 55
La misurazione e valutazione della performance nelle aziende del Trasporto
Pubblico Locale……… 59
I limiti del concetto di reddito contabile nelle aziende a partecipazione pubblica……….... 59
L’earnings management nelle società partecipate……… 65
L’economicità nelle aziende di Trasporto Pubblico Locale………. 68
Il Trasporto Pubblico Locale in Toscana oggi……….. 70
La domanda di Trasporto Pubblico Locale in Toscana……… 70
L’offerta di Trasporto Pubblico Locale in Toscana………. 72
Il caso RATP e Mobit………... 74
Il Trasporto Pubblico Locale nel Friuli Venezia Giulia: una comparazione con il caso Ratp e Mobit………. 83
Conclusioni………... 93
Bibliografia………... 98
Introduzione
Scopo del presente lavoro, è quello di fornire una panoramica di quelli che sono i principali temi e, le principali problematiche, che interessano il settore del Trasporto Pubblico Locale in Italia. L’elaborato, ai fini di una più chiara rappresentazione della tematica, è stato suddiviso in sei capitoli.
Nel primo capitolo, viene presa in esame l’evoluzione storica e normativa del settore del Trasporto Pubblico Locale in Italia, ripercorrendo quelli che sono stati i principali passaggi normativi del settore: dalla legge quadro 151/1981, sino alla riforma intervenuta nei mesi scorsi, che ha interessato tutta la Pubblica Amministrazione (la cosiddetta Legge Madia). Inoltre, viene dato spazio anche alla disamina della disciplina comunitaria in materia di Trasporto Pubblico Locale.
Nel secondo capitolo, si da maggior respiro al tema della governance nel settore del Trasporto Pubblico Locale, accennato nella prima parte dell’elaborato, fornendo considerazioni in merito all’efficienza, efficacia ed economicità delle varie forme di governance proposte dalla letteratura e fra quelle attualmente presenti in Italia e nelle principali capitali europee.
Nel terzo capitolo, dopo aver descritto da un punto di vista generale le Autorità Amministrative Indipendenti, è stato dedicato spazio in primo luogo all’Autorità di Regolazione dei Trasporti, fornendo una descrizione, sia della sua composizione e funzionamento, sia del suo ruolo all’interno del settore del Trasporto Pubblico Locale. In secondo luogo, si è evidenziato il ruolo che l’Autorità Nazionale Anticorruzione detiene nel comparto in esame, evidenziando anche le sue origini storiche.
Nel quarto capitolo, è stata analizzata la tematica inerente gli indicatori di performance nelle aziende del Trasporto Pubblico Locale.
Nel quinto capitolo, a completamento della precedente, è stato affrontato il tema della misurazione e valutazione della performance nelle aziende del Trasporto Pubblico Locale evidenziando, inoltre, anche il tema inerente l’economicità.
Infine, nel sesto capitolo, è stata preposta l’analisi del Trasporto Pubblico Locale in Toscana considerando, dapprima la sua composizione dal lato della domanda e dell’offerta, ed infine è stata analizzata la vicenda concernente l’assegnazione della gara d’appalto per il Trasporto Pubblico Locale su gomma, indetta dalla Regione nel 2012. Inoltre, una sezione ad hoc è dedicata alla descrizione del caso inerente la gara di affidamento del Trasporto Pubblico Locale indetta nel Friuli Venezia Giulia nel 2014, in cui si è cercato di esplicitare l’operato delle aziende interessate alla gara, della Regione Friuli Venezia Giulia e delle Autorità competenti, al fine di effettuare un confronto con quanto avvenuto in Toscana.
1. La disciplina del Trasporto Pubblico Locale in Italia ed in Europa
All’interno di questo capitolo, suddiviso in due paragrafi, verrà analizzata in primo luogo la disciplina italiana in materia di Trasporto Pubblico Locale, per poi fornire una descrizione della disciplina comunitaria di riferimento.
1.1 Il Trasporto Pubblico Locale in Italia: evoluzione storica e normativa
L’industria del Trasporto Pubblico Locale riguarda l’offerta di tutti quei mezzi di trasporto collettivo (bus, treni, tram, metropolitane) che contribuiscono al soddisfacimento del diritto alla mobilità dei residenti in ambito urbano, regionale o infra – regionale.
La disciplina del Trasporto Pubblico Locale è stata oggetto di profondi cambiamenti e revisioni nel corso degli anni da parte del Legislatore.
Il primo intervento di rilievo da parte del Legislatore lo riscontriamo con la legge quadro n° 151 del 10 aprile 1981, che ha introdotto in Italia, sulla scia di quanto già avveniva in diversi Paesi europei, una normativa finalizzata al rilancio del settore del Trasporto Pubblico Locale, avulso da una profonda crisi dovuta al processo di pubblicizzazione dei servizi (iniziato intorno agli anni ‘70) che ha portato ad un utilizzo sociale delle aziende di Trasporto Pubblico Locale e, quindi, alla creazione di profondi deficit nei bilanci aziendali.
Dall’analisi dettagliata del contenuto della riforma, fondamentale è il passaggio che, da un lato vincolava l’erogazione dei contributi in conto esercizio a principi e procedure in grado di perseguire l’obiettivo dell’equilibrio economico dei bilanci dei servizi di trasporto e, dall’altro lato stabiliva che i contributi dovessero essere definiti considerando1:
1) Il costo economico standardizzato del servizio con riferimento a criteri e parametri di rigorosa ed efficiente gestione.
1ISFORT, Procopio Massimo (2014), Il Trasporto Pubblico Locale. La ricerca dell’efficienza
2) I ricavi del traffico presunti derivanti dall’applicazione di tariffe minime stabilite dalla Regione.
3) Parametri obiettivi per coprire la differenza tra costi standard e ricavi presunti.
La suddetta legge, è stata quindi introdotta al fine di risanare la situazione di generale difficoltà del settore. Tuttavia, la fase di sviluppo auspicata dal Legislatore non è mai entrata in pieno regime, per effetto di una serie di limiti nell’applicazione della legge stessa2.
In primo luogo troviamo le differenziazioni nei meccanismi di calcolo del costo standard nelle diverse Regioni ed un generale allineamento verso i costi storici. La libertà di definizione del costo standard che la legge 151/1981 attribuiva alle Regioni, ben presto si è rilevata come principale punto debole del meccanismo, ossia, la mancanza di una metodologia unica e di criteri generali valevoli per l’intero territorio nazionale, ha determinato forti differenziazioni tra le Regioni stesse, poiché alcune hanno posto in essere meccanismi basati sulla spesa storica, altre hanno allineato il costo standard in considerazione delle risorse disponibili e solo poche hanno realmente individuato e poi attuato meccanismi per promuovere miglioramenti nella gestione delle imprese.
In secondo luogo troviamo il perdurare della commistione tra ente pubblico ed aziende di gestione, ossia, la mancata separazione tra le funzioni di regolazione (in capo all’ente pubblico) e le funzioni di gestione dei servizi (in capo all’azienda).
Infine, troviamo il fallimento dei meccanismi premiali nella ripartizione di parte del Fondo Nazionale Trasporti3. Il Fondo Nazionale Trasporti si distingueva in
due componenti, una per le spese in conto esercizio (per il ripiano dei disavanzi di esercizio), l’altra per gli investimenti (nello specifico per l’acquisto di materiale rotabile, per la realizzazione e l’ammodernamento delle infrastrutture). Il Fondo Nazionale Trasporti presentava un meccanismo di incentivazione al recupero dell’efficienza del settore, poiché il 10% veniva distribuito tra le
2 ISFORT, Procopio Massimo (2014), op. cit.
aziende premiando quelle che riuscivano a migliorare i propri indici gestionali. Tuttavia, la resistenza di diversi operatori al cambiamento, determinò la decisione di basare la ripartizione del Fondo Nazionale Trasporti sulla spesa storica. Inoltre, il Fondo Nazionale Trasporti presentava una scarsa dotazione, e il settore in generale soffriva di scarsità delle risorse a causa dell’azione di meccanismi di ripiano a piè di lista.
Alla luce di quanto evidenziato, era dunque necessario un ripensamento del sistema introdotto dalla legge 151/1981, al fine di superarne i limiti, che non consentivano il funzionamento del settore del Trasporto Pubblico Locale secondo parametri di efficienza, efficacia ed economicità. Il tutto poi doveva essere coniugato con gli stimoli, provenienti dall’Unione Europea, volti a favorire l’apertura concorrenziale del settore.
Un primo passo mosso dal Legislatore al fini della necessaria modernizzazione del settore del Trasporto Pubblico Locale, è stato l’emanazione della legge n° 59/1997 (la cosiddetta Legge Bassanini), che attraverso una delega legislativa ha inteso imprimere una forte accelerazione ai processi di apertura al mercato. La suddetta legge, conferiva al Governo il compito di emanare dei Decreti Legislativi, attraverso i quali veniva attribuito alle Regioni il compito di definire, d’intesa con gli Enti Locali, il livello dei servizi minimi quantitativamente e qualitativamente sufficienti a soddisfare la domanda di mobilità dei cittadini. I Decreti Legislativi sono, inoltre, chiamati a prevedere che le Regioni e gli Enti Locali regolino l’esercizio dei servizi pubblici, mediante contratti di servizio pubblico4.
Appare centrale la funzione dei contratti di servizio come strumento principe per la regolazione del rapporto fra Amministrazione e gestore del servizio.
I contratti di servizio pubblico rappresentano uno o più atti giuridicamente vincolanti che formalizzano l’accordo tra un’autorità competente e un operatore di servizio pubblico, mediante il quale all’operatore stesso è affidata la gestione e la fornitura dei servizi pubblici soggetti agli obblighi di servizio pubblico. Il
4 Fondazione Filippo Caracciolo (2012), Il Trasporto Pubblico Locale in Italia: stato, prospettive e confronti internazionali.
Contratto di servizio assicura quindi la completa corrispondenza per oneri per servizi e risorse disponibili, tenuto conto degli eventuali proventi tariffari. Infine, contiene anche previsioni dirette alla regolazione del servizio, come per esempio gli standard qualitativi, ambientali e quantitativi delle prestazioni da erogare ed i relativi obiettivi di miglioramento.
A questo punto, il Governo procedette, ai fini dell’attuazione alla suddetta legge, all’emanazione del Decreto Legislativo 442/1997 (il cosiddetto Decreto Burlando), che portava con sé il conferimento alle Regioni ed agli Enti Locali di funzioni e compiti in materia dei servizi di Trasporto Pubblico Locale5. Scopo del Decreto, era quindi individuare le funzioni ed i compiti da conferire alle Regioni ed agli Enti Locali in materia di servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e locale, nonché di determinare anche i criteri di organizzazione dei servizi di Trasporto Pubblico Locale.
Una prima novità del Decreto Burlando è stata, pertanto, l’attribuzione alle Regioni di compiti di programmazione dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale, che consistono nella definizione degli indirizzi per la pianificazione dei trasporti locali ed in particolare per i Piani di Bacino, attraverso la redazione dei Piani Regionali dei Trasporti ed i loro aggiornamenti.
Alle Regioni, spetta anche il compito di approvare programmi triennali con i quali individuare la rete e l’organizzazione dei servizi, i criteri per la determinazione delle tariffe, nonché le risorse impiegate per l’esercizio e per l’investimento.
Quindi, le Regioni, in accordo con gli Enti Locali sono chiamate a definire standard di qualità e quantità dei servizi di Trasporto Pubblico Locale. Tuttavia, i Comuni e le Province, possono integrare il livello di servizi previsto nella programmazione regionale, con servizi aggiuntivi, a patto che siano loro stessi a provvedere alla copertura dei relativi oneri.
Inoltre, in raccordo con la Legge Bassanini, il Decreto Burlando riconosce, all’interno di questo modello gestorio del servizio, il ruolo fondamentale del contratto di servizio.
Infine, un ulteriore obiettivo prefissato dalla normativa, lo si può riscontrare nella volontà di introdurre regole di concorrenza nella gestione regionale e locale, ponendo una preferenza a favore delle procedure di gara per la selezione del soggetto chiamato a gestire il servizio, o dei soci privati delle società che gestiscono i servizi (in tale ambito siamo nel caso della gara a doppio oggetto) in modo da incentivare, porre in essere, il superamento dei tradizionali aspetti monopolistici, ed introdurre forme di concorrenza per il mercato.
In sintesi, i punti cruciali della riforma del 1997 sono stati6:
1) Il decentramento delle funzioni dallo Stato alle Regioni (e da queste agli Enti Locali in una logica di sussidiarietà).
2) Il recupero della programmazione territoriale (dai Piani Regionali dei Traporti, ai Piani di Bacino, alla definizione dei servizi minimi).
3) L’efficentamento del settore.
4) La liberalizzazione del settore attraverso l’affidamento dei servizi con procedure concorsuali.
Con il Decreto Legislativo 400/1999, è stata posta in essere un’importante revisione ed integrazione al Decreto Legislativo 442/1997, volta a rafforzare l’obbligo di ricorso alle procedure ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione del servizio di Trasporto Pubblico Locale.
Concludendo la trattazione della normativa di riferimento del settore del Trasporto Pubblico Locale (Decreto Burlando), possiamo riscontrare un’ulteriore particolarità del settore, ossia, l’imputabilità dei finanziamenti e delle remunerazioni dell’erogazione del servizio al Bilancio dell’amministrazione affidante; infatti, il Decreto Legislativo 442/1997, prevede la costituzione di un fondo destinato al finanziamento per l’erogazione del servizio di trasporto costituito annualmente dalle Regioni.
Tutto ciò, avrebbe dovuto condurre all’erogazione di servizi di trasporto pubblico locale e regionale all’interno di un mercato concorrenziale, basato su regole di efficienza, efficacia, economicità, parità di trattamento, al fine di generare una rivoluzione del settore e delle sue tradizionali modalità di gestione e garantendo
un superamento della crisi economica e gestionale che ha coinvolto il settore in esame.
Alla luce di quanto esposto, pertanto, è possibile individuare i soggetti che costituiscono le fondamenta del settore del Trasporto Pubblico Locale7:
1) Lo Stato che in collaborazione con le Regioni redige accordi di programma. 2) Le Regioni, che operano nella materie non riservate espressamente allo Stato,
con due strumenti: i Piani Regionali dei Trasporti e i Programmi Triennali Regionali.
3) Gli Enti Locali, Province e Comuni, ai quali vengono affidate da parte delle Regioni una serie di funzioni che non necessitano di un esercizio unitario a livello regionale.
4) L’utente, che dovrebbe beneficiare dei vantaggi derivanti dalle innovazioni introdotte dalla riforma, che si dovrebbero tradurre in un innalzamento dei livelli qualitativi delle prestazioni.
Dall’analisi svolta fino a questo momento, è possibile identificare il ricorso obbligatorio alle procedure concorsuali, quale fattore critico per la realizzazione del necessario cambiamento del sistema, per consentire il passaggio da un modello chiuso ad un modello di governance ispirato a logiche di mercato (concorrenza per il mercato).
Tuttavia, dall’analisi empirica successiva all’entrata in vigore della norma, è possibile riscontrare un sostanziale fallimento del ricorso alle procedure concorsuali per l’affidamento del servizio8. Gli Enti Locali, hanno continuato a
preferire modalità alternative di assegnazione del servizio, quali l’affidamento diretto. Nei rari casi in cui si è deciso di aprire il mercato, spesso l’aggiudicatario del servizio è risultato il gestore precedente, il numero di partecipanti è stato frequentemente basso, quasi nulla è stata la presenza di operatori esteri ed i risparmi per l’Ente in termini di ribasso d’asta sono stati generalmente di entità irrilevante.
7Fondazione Filippo Caracciolo (2012), op. cit. 8ISFORT, Procopio Massimo (2014), op. cit.
A complicare ulteriormente la disciplina di settore, è intervenuta la riforma costituzionale del titolo V nel 2001, la quale ha rivisto il riparto delle competenze Stato/Regioni. La riforma, nella sostanza, aveva apportato un ribaltamento della logica fino a quel momento adottata, poiché definiva nel dettaglio le materie che erano di competenza esclusiva dello Stato, quelle concorrenti Stato/Regioni (in cui lo Stato emana una legge quadro e in seguito le Regioni ne danno specifica attuazione sulla base della propria legislazione regionale) ed infine, tutto ciò che non era stato espressamente indicato quale competenza esclusiva dello Stato, o concorrente Stato/Regioni, era da quel momento di competenza esclusiva delle Regioni.
Ciò ha portato con se non poche problematiche e difficoltà applicative; infatti, sono stati numerosi negli anni i ricorsi dinnanzi alla Corte Costituzionale da parte, sia dello Stato, che delle Regioni, poiché lo Stato mediante la Legislazione ordinaria ha cercato di rievocare a se delle competenze perse con la riforma costituzionale, basandosi sul fatto che egli stava disciplinando quella materia di competenza regionale, nell’ottica di un disegno più grande che va oltre la fattispecie specifica, quale la tutela della concorrenza.
Nello specifico, nel settore dei servizi pubblici locali (e quindi di interesse anche per il settore del Trasporto Pubblico Locale) abbiamo assistito all’emanazione del Decreto Legislativo 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali), avente lo scopo di predisporre una disciplina unitaria in materia di servizi pubblici locali, e allo stesso tempo superare i contrasti con il diritto comunitario e con i suoi principi fondamentali.
Il TUEL, inseriva nella disciplina dei servizi pubblici, prescrizioni di matrice statale afferenti le modalità di affidamento ed erogazione del servizio. Tali norme rappresentavano dei vincoli per gli Enti Locali, vincoli che hanno indotto le Regioni a sollevare la questione di legittimità costituzionale per violazione del riformulato articolo 117 della Costituzione9.
La Corte Costituzionale, nell’esprimersi, ha affermato che le Regioni nell’esercitare la propria competenza legislativa, erano tenute a rispettare i principi fondamentali comunque risultanti dalla legislazione statale già in vigore. Tuttavia, l’assenza di un’esplicita previsione nell’articolo 117 della materia del servizi pubblici locali, ha posto in essere un dubbio relativo al soggetto sul quale sarebbe dovuto ricadere il compito di disciplinare il comparto in esame. La suddetta problematica, è stata risolta dalla Corte Costituzionale nel 2004, quando le è stata presentata una questione di legittimità in merito ad una normativa statale volta alla regolazione dei servizi pubblici locali, nel seguente modo: la
disciplina dei servizi pubblici locali può essere ricondotta nell’ambito della materia della tutela della concorrenza, di competenza esclusiva dello Stato, quando si ha la regolamentazione di un servizio pubblico locale, caratterizzato da indici di imprenditorialità e di profitto, in cui non è quindi possibile prescindere dall’elemento concorrenziale. Da ciò si evince che, nell’ambito della regolamentazione del servizi pubblici locali, bisogna distinguere fra quelli aventi rilevanza economica e quelli che non hanno rilevanza economica.10 I primi, alla
luce della sentenza della Corte Costituzionale del 2004, sono di competenza legislativa dello Stato; mentre, nei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica, non essendo figurabile la sussistenza di un mercato e, dunque, non essendo soggetti alle regole a tutela della concorrenza, la competenza normativa spetta alle Regioni11.
La sentenza, ha quindi consentito una chiara delimitazione delle competenze legislative dello Stato, delle Regioni e degli Enti Locali nella materia dei servizi pubblici locali, partendo da una profonda differenziazione fra quelli di rilevanza economica e quelli privi di tale rilevanza.
La citata riforma costituzionale, tuttavia, non ha interrotto il processo di assestamento normativo, dovuto, nel corso degli anni successivi dalla volontà di evitare procedure di infrazione da parte dell’Unione Europea, e quindi di
10In particolare, si fa riferimento alla sentenza n° 272 del luglio 2004. 11Servizio di studi del Senato (2011), Il Trasporto Pubblico Locale.
adeguarsi alle istanze normative provenienti dalla stessa Unione Europea. Da qui, ecco il perché della modifica legislativa apportata con una legge del 2002, la quale ha modificato una parte del TUEL (più precisamente l’articolo 113), per adeguarlo alla normativa comunitaria sui servizi pubblici locali. Importante, è stato anche l’intervento legislativo del 2003 (sempre in un’ottica di adeguamento alla disciplina comunitaria), il quale ha previsto la possibilità degli affidamenti diretti (in house) per le società a capitale pubblico totalitario (anche se la legge consente la non applicazione della procedura di gara pubblica solo in presenza di determinate condizioni, stabilite dall’ordinamento comunitario, e più precisamente dalla giurisprudenza comunitaria)12.
L’evoluzione legislativa fino ad ora evidenziata nel settore del Trasporto Pubblico Locale (sia in seguito a normative emanate ad hoc per il settore, sia più in generale a seguito di normativa valide per tutti i servizi pubblici locali) ci consente di evidenziare una sostanziale evoluzione del soggetto pubblico che, prima provvedeva alla gestione diretta dei servizi pubblici mediante svariati strumenti, quali le aziende municipalizzate o a gestione in economia, poi con il passare del tempo, ha progressivamente abbandonato tale tendenza, passando così a preferire l’assunzione di partecipazione al capitale di società dalla veste formale privata.
Successivamente, il Governo nel corso degli anni, spinto da molteplici esigenze, è intervenuto nuovamente nel 2006, ponendo in essere due importanti novità: 1) Le società a partecipazione interamente pubblica, o miste, al fine di svolgere
un’attività di servizio pubblico, devono operare esclusivamente con gli Enti costituenti o partecipanti o affidanti.
2) Il riordino del corpus normativo che regola le modalità di gestione dei servizi pubblici locali, al fine di favorire il più possibile l’applicazione dei principi di concorrenza e di libertà di prestazione da parte di tutti gli operatori economici.
Fondamentale, nell’ambito dell’analisi svolta, è il seguente passaggio: la riforma del 2008, mediante il Decreto Legge 112/2008 (in particolare sulla base di
quanto prestito all’articolo 23 – bis), convertito con la legge 133/2008. Dalla lettura della normativa, possiamo notare come essa vada principalmente a confermare la disciplina precedentemente vigente. Ecco perché, sempre al fine di evitare procedure di infrazione da parte dell’Unione Europea, quanto previsto dal Decreto Legge del 2008, è stato modificato dal Decreto Ronchi del 2009, al fine di aumentare ancora di più la spinta verso la liberalizzazione del settore, favorendo l’iniziativa privata, così da arrivare ad una migliore qualità dei servizi a favore della collettività. Tale Decreto, nella sostanza definiva in modo puntuale le modalità di affidamento del servizio, quali: la procedura ad evidenza pubblica a favore di società private; la procedura ad evidenza pubblica a favore di società miste (a patto che sia posta in essere una gara a doppio oggetto e che il socio privato detenga una partecipazione non superiore al 40%). Inoltre, rimane confermato il carattere di eccezionalità dell’in house.
Quindi, con l’adozione del Decreto Legge 112/2008, mediante un apposito regolamento attuativo del 2010, si riteneva che la disciplina sui servizi pubblici locali (e quindi anche del Trasporto Pubblico Locale) avesse trovato un suo punto di equilibrio.
Tuttavia, pochi mesi dopo dall’adozione del regolamento attuativo del Decreto, tale disciplina è stata oggetto di valutazione referendaria, la quale ha avuto come esisto l’abrogazione dell’articolo 23 – bis del Decreto Legge del 2008, il quale era volto alla regolazione dell’affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica.
Ciononostante, il Legislatore, poche settimane dopo l’esito referendario, in modo del tutto inaspettato, ha provveduto all’emanazione nel 2011 di un nuovo Decreto Legge, il quale ricalcava sostanzialmente la normativa precedentemente abrogata.
Il Legislatore, così operando, ha posto in essere una chiara violazione dell’articolo 75 della Costituzione (mancato rispetto dell’esito referendario); violazione che non è rimasta nascosta agli occhi della Corte Costituzionale, la quale con la sentenza 199/2012, ha dichiarato incostituzionale la legge del 2011, nella parte in cui si riscontrava violazioni costituzionali.
A seguito della sopra citata sentenza, si è creato immediatamente un enorme vuoto legislativo nell’ambito della regolazione dei servizi pubblici locali. La problematica è stata risolta dalla stessa Corte Costituzionale, affermando che dall’abrogazione della disciplina interna sui servizi pubblici locale consegue l’applicazione immediata nell’ordinamento italiano della normativa comunitaria relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione dei servizi pubblici di rilevanza economica. Quindi, dopo la suddetta sentenza, abbiamo avuto per anni in Italia, la seguente disciplina di riferimento nell’ambito della gestione ed affidamento dei servizi pubblici locali (e quindi anche per il Trasporto Pubblico Locale): le norme generali dell’Unione Europea, specie quelle in tema di concorrenza ed aiuti di Stato; le norme settoriali dei vari servizi (trasporto pubblico locale, energia elettrica gas, rifiuti, ecc…).
Interessante, è stata anche l’emanazione del Decreto Legge 95/2012, il quale ha attribuito ai Comuni la funzione fondamentale di organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi, i servizi di Trasporto Pubblico Comunale. Sempre lo stesso decreto, ha conferito unicamente agli Enti di governo degli Ambiti Ottimali o Bacini Territoriali Ottimali, tutte le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica, tra cui il Trasporto Pubblico Locale13.
Concludendo l’evoluzione normativa e storica del settore, di recente abbiamo assistito all’attuazione della legge delega 124/2015 (la cosiddetta Legge Madia) la quale, nel nostro ambito di interesse, ha provveduto a dare una sistemazione e chiarimenti sulle varie stratificazione legislative precedentemente analizzate. La normativa nel complesso, riprende i principi del diritto comunitario, e ne apporta delle specificazioni, al fine di superare tutte le problematiche precedentemente evidenziate e, realizzare così, una disciplina che sia in grado di espletare le sue funzioni in modo stabile e costante nel corso degli anni.
13Guzzo Gerardo, La disciplina dei Servizi Pubblici Locali: tra spinte legislative ed interventi
Di seguito, le principali novità apportate dalla riforma14.
In merito alle modalità di affidamento del servizio, vengono riprese quelle già previste dall’ordinamento comunitario, ossia: procedura ad evidenza pubblica; affidamento a società mista e gestione diretta mediante affidamento in house. Tuttavia, la novità sta nel fatto che, la scelta della modalità di gestione ed affidamento del servizio, deve derivare da un apposito provvedimento motivato (comprensivo anche di un idoneo piano economico – finanziario, al fine di un maggior controllo dei costi, ed un migliore controllo della spesa). Tale motivazione, è poi sottoposta a controllo dell’AGCM.
Infine, per quanto concerne la durata dell’affidamento, essa è fissata dall’Ente concedente in funzione della prestazione richiesta, in misura proporzionale all’entità ed alla durata degli investimenti e comunque in misura non superiore al periodo necessario ad ammortizzare gli investimenti previsti in sede di affidamento (anche se l’in house non può essere superiore ai 5 anni).
Quindi, alla luce dell’evoluzione legislativa sopra evidenziata, per il settore del Trasporto Pubblico Locale la norma di riferimento rimane il Decreto Legislativo 442/1997 (nella parte in cui non risulta contrastante con la normativa comunitaria); essa viene poi attuata con le disposizioni sviluppate a livello regionale ed integrata con le specifiche norme di settore.
1.2 La disciplina comunitaria del Trasporto Pubblico Locale
Analogamente a quanto verificatosi in Italia, anche la disciplina prevista dall’ordinamento comunitario, è stato oggetto di profonde e continue revisioni da parte degli organi legislativi dell’Unione Europea.
Il primo tentativo rilevante di sistematizzazione del settore, lo troviamo con il Regolamento CEE n° 1893/91, il quale riprendeva ed aggiornava il precedente Regolamento (1191/1969), allargando il suo campo di applicazione anche al
Trasporto Pubblico Locale. Tale Regolamento, ha apportato tre importanti novità15.
In primo luogo, è stata elargita agli Stati membri la possibilità di escludere dall’applicazione del Regolamento CEE 1191/1969 tutte quelle imprese la cui attività è limitata esclusivamente alla fornitura di servizi urbani, extra – urbani e regionali.
Inoltre, al fine di evitare il manifestarsi di sussidi incrociati tra attività di Trasporto Pubblico Locale che beneficiano di contribuzioni pubbliche ed altri servizi di trasporto svolti in regime di concorrenza, il Regolamento del 1991 ha introdotto l’obbligo di separazione contabile tra attività oggetto di contribuzione pubblica e le altre attività eventualmente prestate dall’impresa (rappresenta forse la forma di separazione più debole; infatti, attualmente è prevista una separazione di carattere societario, con l’obiettivo da parte delle istituzioni europee di arrivare alla separazione di tipo proprietario, al fine di giungere al massimo grado di indipendenza possibile).
Ultima innovazione, è stata l’introduzione del contratto di servizio pubblico, al fine di disciplinare e definire al meglio i rapporti fra l’Autorità Pubblica affidante e l’impresa affidataria del servizio, al fine di fornire il miglior servizio possibile alla collettività. In particolare, all’interno del contratto di servizio, devono essere presenti le seguenti informazioni16:
1) Le caratteristiche dei servizi offerti, segnatamente le norme di continuità, regolarità, capacità e qualità.
2) Il prezzo delle prestazioni che formano oggetto del contratto, che si aggiunge alle entrate tariffarie o comprende dette entrate, come pure le modalità delle relazioni finanziarie fra le due parti.
3) Le norme relative alle clausole addizionali ed alle modifiche del contratto, segnatamente per tener conto dei mutamenti imprevedibili.
15 Filì Valeria (2014), La privatizzazione del trasporto pubblico locale stradale: aspetti
normativi e obblighi di servizio. 16 Regolamento CEE n° 1893/1991.
4) Il periodo di validità del contratto.
5) Le sanzioni in caso di mancata osservanza del contratto.
Per molti anni la disciplina è rimasta sostanzialmente immutata, fino ad arrivare all’approvazione ed all’emanazione del Regolamento CE n° 1370 del 2007 (entrato in vigore nel 2009). Il Regolamento in questione, ha abrogato in toto la disciplina contenuta nel Regolamento CEE 1191/1969, così come modificata dal Regolamento CE 1893/1991.
Scopo del Regolamento è stato quello di definire con quali modalità le Autorità competenti possono intervenire, nel rispetto del diritto comunitario, nel settore dei trasporti pubblici di passeggeri per garantire la fornitura di servizi di interesse generale che siano, più numerosi, di qualità migliorie o offerti a prezzi inferiori rispetto a quelli che sarebbero praticati nel mercato concorrenziale17. Una delle
primarie novità introdotte dal suddetto Regolamento, è stata la previsione, nel caso in cui l’Ente decida di non svolgere lui stesso il servizio, ma di affidarlo all’esterno, di due distinte possibilità: affidamento diretto e affidamento mediante gara pubblica.
La novella legislativa, riprende quanto precedentemente previsto in materia di affidamenti, e ne da un’ulteriore specificazione, in quanto viene disciplinata con maggior vigore la materia del contratto di servizio pubblico18. Vengono stabiliti
in modo obiettivo e trasparente: i parametri in base ai quali deve essere calcolata l’eventuale compensazione e la natura e la portata degli eventuali diritti di esclusiva concessi, al fine di impedire una compensazione eccessiva.
Inoltre, vengono definiti all’interno del contratto le modalità di ripartizione dei costi connessi alla fornitura dei servizi, ossia, i costi del personale, dell’energia, gli oneri per le infrastrutture, la manutenzione e la riparazione dei veicoli adibiti al trasporto pubblico, del materiale rotabile e delle installazioni necessarie per
17 Regolamento CEE n° 1370/2007. 18 Regolamento CEE n° 1370/2007.
l’esercizio dei servizi di trasporto passeggeri, i costi fissi ed un rendimento adeguato del capitale.
Successivamente, vengono espletate le modalità di ripartizione dei ricavi derivanti dalla vendita dei titoli di viaggio che possono essere trattenuti dall’operatore del servizio pubblico, riversati all’Autorità competente o ripartiti fra di loro.
Per quanto concerne la durata dell’affidamento, per il trasporto passeggeri con autobus è prevista una durata non superiore ai 10 anni, mentre per il trasporto ferroviario è prevista una durata massima di 15 anni. Nel caso in cui ci si trovi dinnanzi ad una modalità di trasporto mista (sia con autobus che ferroviaria), la durata massima del contratto può essere estesa a 15 anni, ma solo nel caso in cui il servizio maggiormente profuso sia quello ferroviario.
Fra le novità, ritroviamo anche la possibilità, da parte dell’impresa affidataria, di subappaltare il servizio; in tal caso, l’operatore al quale sono affidate la gestione e la prestazione di un servizio pubblico di trasporto passeggeri è tenuto a fornire direttamente una parte importante del servizio di trasporto pubblico.
Come precedentemente accennato, le Pubbliche Autorità che detengono la potestà di un diritto esclusivo concernente un servizio pubblico (nel nostro caso quello del Trasporto Pubblico Locale), hanno la facoltà di fornire esse stesse il servizio, oppure possono procedere all’aggiudicazione diretta di contratti di servizio pubblico ad un soggetto giuridicamente distinto su cui l’Autorità Pubblica competente a livello locale esercita un controllo analogo a quello che esercita sulle proprie strutture. Ulteriore possibilità, è anche quella di rivolgersi ad un terzo diverso da un operatore interno, mediante procedura di gara.
Nel caso di affidamento diretto (detto anche in house), la normativa comunitaria richiede il rispetto di determinati parametri, volti a verificare che effettivamente esista il controllo analogo. Tali parametri, riguardano: la rappresentanza in seno agli organi di amministrazione, di direzione o di controllo, le relative disposizioni negli statuti, l’assetto proprietario, l’influenza ed il controllo effettivi sulle decisioni strategiche e sulle singole decisioni di gestione. Si precisa, che ai fini del controllo analogo, non risulta requisito fondamentale la
detenzione del 100% delle partecipazioni nella società in questione (a patto che ovviamente siano rispettati i parametri di cui sopra). Inoltre, tali società devono esercitare prevalentemente le proprie attività nei confronti dell’Autorità controllante (ossia svolgere il servizio) e tale aspetto viene misurato nella prassi, in termini quantitativi mediante la suddivisione per aree di attività del fatturato dell’azienda. Infine, il Regolamento precisa due ulteriori restrizioni in campo all’in house:
1) Le società affidatarie del servizio non possono partecipare a gare per l’assegnazione del servizio indette da altre Pubbliche Autorità (quindi non possono erogare il servizio in due territori posti sotto la competenza di due diverse Autorità).
2) Nel momento in cui le società, appartengono alla categoria delle piccole – medie imprese (tale soglia qui viene identificata con la detenzione di un ammontare di veicoli pari od inferiore a 23), ad esse non possono essere affidati direttamente contratti di servizi di trasporto pubblico aventi un importo medio annuo superiore ad 1000000€, oppure che riguardino la fornitura di servizi di trasporto pubblico di passeggeri superiore a 300'000 chilometri l’anno.
In merito al caso dell’affidamento mediante procedura ad evidenza pubblica, la procedura deve essere equa, aperta a tutti gli operatori e deve rispettare i principi di trasparenza e di non discriminazione. Dopo la presentazione delle offerte e di eventuale preselezione, il procedimento può dar luogo a negoziati, nel rispetto dei citati principi, allo scopo di determinare il modo migliore per soddisfare requisiti elementari o complessi.
In conclusione, l’obiettivo del presente paragrafo è stato quello di dar maggior dettaglio ad una disciplina che non solo a livello nazionale, ma anche a livello comunitario ha riscontrato non poche difficoltà ad affermarsi, in particolar modo a causa dell’enorme influenza che il servizio ha sulla vita quotidiana degli utenti e, di conseguenza, continue sono state le difficoltà di rinnovamento e di adattamento del servizio alle mutevoli esigenze della collettività (che si manifestano nel corso degli anni).
2. La Governance delle aziende di Trasporto Pubblico Locale.
All’interno di questo capitolo dell’elaborato, verrà analizzato nel dettaglio il tema della governance concernente le aziende di Trasporto Pubblico Locale dando maggior respiro, oltre che all’evoluzione evidenziata dalla letteratura della tematica della governance, alla situazione attualmente vigente in Italia, per poi procedere con un confronto con le principali capitali europee.
2.1 La Governance delle aziende del Trasporto Pubblico Locale in Italia: radici storiche e situazione attuale
Il concetto di governance può essere definito come l’insieme delle regole e dei meccanismi finalizzati a garantire l’equilibrio tra gli interessi dei diversi
stakeholder coinvolti nella vita delle organizzazioni19.
Con riferimento al settore del Trasporto Pubblico Locale (e quindi più in generale al settore dei servizi pubblici), la governance, in particolar modo le scelte di governance, possono essere qualificate come la definizione dei confini e delle relazioni tra istituzioni e imprese, sia pubbliche che private. L’attuale configurazione della governance delle aziende operati nel settore del Trasporto Pubblico Locale, sia a livello europeo, che a livello nazionale, è il frutto di un processo evolutivo che negli ultimi due decenni ha visto la contrapposizione di due concezioni ideologiche diametralmente opposte.
In una prima fase, contraddistinta dall’affermazione del New Public
Management, si è assistito, da un punto di vista generale, al cosiddetto fenomeno
della managerializzazione delle aziende del Trasporto Pubblico Locale, focalizzata sull’esigenza, da un lato di analizzare le performance economico – finanziarie al fine di rilevare le inefficienze e, dall’altro, di rimuovere le suddette inefficienze, mediante modifiche dell’ambiente esterno (liberalizzazione,
19Canonico Paolo, De Nito Ernesto, Mangia Gianluigi, Mercurio Lorenzo, Pezzillo Iacono
privatizzazione e gare) e dell’ambiente interno (stili di gestione improntati sui criteri di efficienza, efficacia ed economicità della gestione)20.
Il New Public Management, si è affermato fortemente a partire dalla fine degli anni ’70, inizio anni ’80, in particolar modo in Gran Bretagna, USA, Australia, e Nuova Zelanda.
Nel dettaglio, questo indirizzo di rinnovamento, recepisce in primo luogo la consapevolezza di un’accresciuta dimensione delle unità pubbliche, che per fornire servizi pubblici qualitativamente e quantitativamente adeguati, devono avvalersi delle logiche e degli strumenti manageriali, al fine di un appropriato espletamento delle funzioni di monitoraggio e di risposta ai bisogni della collettività21.
Quindi, l’affermazione del New Public Management, ha portato ad una riqualificazione della concezione sottostante l’approccio allo studio delle organizzazioni pubbliche ed il ruolo del management pubblico acquisisce nuova centralità nei processi di riorganizzazione funzionale e di ridefinizione delle condizioni di efficacia dell’attività di amministrazione delle unità pubbliche, dando luogo ad un profondo ripensamento dell’attività di governo anche in funzione dell’implementazione, di principi e prassi innovativi, anche mutati dal settore privato.
L’approccio manageriale, nell’ambito delle aziende pubbliche, può essere ricondotto ai seguenti punti essenziali22:
1) Passaggio ad un management professionale con manager pubblici cui attribuire autonomia manageriale e responsabilità per le proprie azioni.
2) Definizione di obiettivi e valutazione delle performance in termini di raggiungimento degli obiettivi stessi.
3) Maggiore enfasi sul controllo degli output, con allocazione delle risorse in base ai risultati raggiunti.
20Della Porta Armando (2014), Migliorare la performance del Trasporto Pubblico Locale:
dalla managerializzazione delle aziende alla governance del servizio.
21Anselmi Luca (2014), Percorsi aziendali per le pubbliche amministrazioni. 22Anselmi Luca (2014), op. cit.
4) Disaggregazione delle unità con strutture centralizzate divise in unità più piccole e gestibili.
5) Introduzione di meccanismi di competizione nel settore pubblico per incoraggiare il raggiungimento di standard qualitativi più elevati, con minori costi.
6) Pressione su una maggiore disciplina e parsimonia nell’utilizzo delle risorse per incoraggiare le unità pubbliche a massimizzarne il loro utilizzo.
In ossequio a ciò, l’adozione dei principi di New Public Management spinge verso la tendenza ad una maggiore attenzione sul ruolo e sulle competenze delle Amministrazioni Statali, ad un decentramento di alcune funzioni verso quelle locali ed, in generale, ad un più elevato grado di autonomia gestionale e di responsabilità per il conseguimento dei risultati, basato in particolar modo sul
management by objectives, su innovazioni contabili volte a superare, la mera
tenuta della contabilità finanziaria e sulla responsabilizzazione dei dirigenti sui risultati (sono stati introdotti tutta una serie di nuovi contratti, in cui la quasi totalità della retribuzione dei dirigenti pubblici, dipende dalla loro capacità di guidare l’organizzazione verso gli obiettivi definiti a monte, ossia, a Budget). In una seconda fase, che la letteratura definisce di governance del servizio, volta a recuperare il ruolo dell’autorità pubblica, al fine di rendere omogeno il modello di governo del servizio (definito dall’autorità pubblica) con quello degli operatori e delle aziende, evitando così discrasie nella gestione e negli obiettivi da perseguire. Quindi, la progressiva diffusione della concezione ideologica del
New Public Governance, è stata il frutto delle criticità derivanti dal set di riforme
poste in essere ai fini della frammentazione del settore pubblico ed all’introduzione della libera concorrenza (riforme adottate sull’onda del New
Public Management).
In particolare, le sopra citate problematiche inerenti la diffusione delle logiche manageriali nelle Pubbliche Amministrazioni indotte dal New Public
Management, secondo le opinioni più diffuse in letteratura, possono essere
eccessiva sulla dimensione dell’efficienza (a discapito dell’efficacia ed economicità della gestione)23.
Il tradizionale modello di governament, si è sempre più allargato verso l’esercizio di poteri formali ed informali, funzionali alla ricerca del consenso, all’efficacia ed alla legittimazione dell’azione amministrativa, senza d’altronde negare l’esplicarsi fisiologico di forme di potere autoritativo volto a garantire il ruolo inderogabile del soggetto pubblico, da interpretare prevalentemente nella prospettiva della coordinazione, della collaborazione e della regolazione24.
Di conseguenza, il ruolo della dirigenza pubblica non può restare isolato al mero confronto con la dimensione politico – istituzionale dell’azione amministrativa; infatti, si ritiene che il manager pubblico debba essere autore della convergenza fra esigenze organizzative e di funzionalità interna e stimoli al cambiamento provenienti dall’ambiente circostante, in un percorso di positivo e necessario confronto con gli organi volitivi, nel rispetto delle reciproche prerogative e competenze.
Tuttavia, per realizzare questo imponente cambiamento, non risulta sufficiente mutare le logiche e gli strumenti operativi a disposizione del management, bensì è necessaria la presenza di tutta una serie di elementi essenziali, quali: un’autonomia decisionale vera, effettiva, supportata da un nuovo set di competenze gestionali, in un quadro generale caratterizzato dalla tensione costante all’accountability, alla trasparenza ed alla responsabilità25.
Nella realtà, la diffusione delle riforme indotte dal New Public Governance, non ha trovato ancora la sua massima espansione; infatti, l’impostazione burocratico – autorizzatoria sembra essere ancora dominante26. Facendo riferimento in
particolar modo al profilo della rilevazione, risulta evidente la necessità di una riconciliazione tra i sistemi di tenuta delle scritture contabili, da determinarsi in primo luogo con l’implementazione di comuni linguaggi contabili (per esempio:
23 Anselmi Luca (2014), op, cit.
24 Zarone Vincenzo (2012), L’azione formativa nel processo di riforma delle pubbliche
amministrazioni.
25Zarone Vincenzo (2014), op. cit. 26Anselmi Luca (2014), op. cit.
medesimo piano dei conti, stesse logiche di rilevazione, ecc…) e, teso poi, a commisurare le performance aziendali (le quali saranno oggetto di trattazione dettagliata all’interno del quarto e quinto capitolo).
Nel caso del Trasporto Pubblico Locale, l’affermazione della libera concorrenza a discapito della programmazione pubblica, ha contribuito alla riduzione della quota di mercato del Trasporto Pubblico Locale (oltre che all’affermazione del trasporto mediante auto privata, affermatosi in particolare a partire dagli anni ’70, poiché a seguito della sostenuta fase di espansione economica, le famiglie disponevano di maggiori risorse da destinare all’acquisizione di beni di consumo e non, fra cui rientrava anche l’automobile).
Infatti, come precedentemente citato, anche la letteratura più recente, esprime giudizi non del tutto positivi circa gli effetti complessivi provocati all’interno del settore pubblico dall’introduzione spinta delle logiche competitive e dell’accesa pressione concorrenziale27.
Il progressivo manifestarsi di queste problematiche, ha spostato l’attenzione nel corso degli anni dalle aziende alle istituzioni locali che hanno la responsabilità del governo del servizio, le quali devono preoccuparsi sia di incrementare la quota di passeggeri trasportati (garantire il livello di servizio pubblico desiderato), sia di garantire agli operatori il conseguimento di adeguati ritorni sugli investimenti.
A questo punto dell’analisi, terminata la panoramica generale sull’evoluzione e criticità della governance delle aziende di Trasporto Pubblico Locale, vediamo quali sono i modelli di governance maggiormente citati all’interno della letteratura del settore28.
In primo luogo, troviamo l’in house providing, ossia, la casistica in cui una autorità pubblica nell’ambito dell’affidamento esterno di un servizio pubblico, provvede alla costituzione di una società interamente partecipata dalla medesima autorità, al fine dell’espletamento del suddetto servizio. Una caratteristica fondamentale affinché sia legittimo l’in house providing, è che l’Autorità
27 Della Porta Armando (2014), op. cit.
28Canonico Paolo, De Nito Ernesto, Mangia Gianluigi, Mercurio Lorenzo, Pezzillo Iacono
pubblica eserciti sulla società in questione un controllo analogo a quello che essa esercita sui propri uffici; inoltre, si richiede che la società in questione, svolga prevalentemente la propria attività nei confronti dell’autorità pubblica che l’ha costituita. Quindi, in questo caso, le società controllate da soggetti pubblici gestiscono il servizio in situazioni di tipo monopolistico.
In secondo luogo, troviamo il route contracting, conosciuto anche come modello scandinavo, che si caratterizza per la presenza di un’Autorità, che ha il compito di definire gli obiettivi di ordine politico – sociale legati all’erogazione del servizio, e sulla base di questi, delineare la programmazione, il coordinamento ed il controllo del servizio. L’affidamento del servizio avviene mediante gara, bandita dall’Autorità, alla quale possono partecipare sia soggetti pubblici che privati. Colui che diviene il gestore, riceve un corrispettivo basato solo sui costi e concordato in anticipo ed è pagato per la produzione di un ammontare prestabilito di servizio.
Infine, abbiamo il network contracting ed il modello del free market.
In merito al network contracting, si caratterizza per una maggiore autonomia dell’operatore, le cui attività sono regolate dagli standard di servizio definiti dall’Autorità mediante le procedure di aggiudicazione del servizio. Questa soluzione presenta un affidamento tramite gara dei servizi di trasporto in una determinata area urbana o extra – urbana.
Invece, il modello del free market rappresenta l’estremo opposto del modello dell’in house providing. Tuttavia, anche in questo caso l’operatore potrebbe ottenere sussidi pubblici, ai fini dell’erogazione del servizio. Questo modello organizzativo mira all’obiettivo dell’equilibrio fra l’autonomia del soggetto privato e il bisogno di controllo e coordinamento pubblico.
Il Legislatore italiano ricalca abbastanza fedelmente i modelli di governance proposti dalla letteratura. Dalla lettura della legislazione prevista per il settore del Trasporto Pubblico Locale, è possibile identificare le seguenti modalità di
governance del servizio:
2) Affidamento a società mista, il cui socio privato sia stato scelto con procedura ad evidenza pubblica (rappresenta la cosiddetta gara a doppio oggetto).
3) Gestione diretta mediante affidamento in house.
4) Gestione in economia o mediante azienda speciale (solo per i servizi diversi da quelli a rete).
Possiamo quindi notare come anche la legislazione italiana abbia risentito dell’influenza del New Public Governance, poiché sono state previste forme di affidamento del servizio che recuperano e rafforzano il ruolo della programmazione pubblica, in particolar modo per quanto concerne la definizione dei livelli minimi di servizio che devono essere garantiti dalle aziende ivi operanti e, le modalità di finanziamento e di remunerazione (alle aziende operanti nel settore) del servizio.
La concorrenza non è del tutto eliminata, poiché nel caso di procedura ad evidenza pubblica abbiamo concorrenza fra le aziende, pubbliche o private, per l’assegnazione del servizio (e ciò comporta una riduzione del costo del servizio per l’Ente affidante, poiché si aggiudicherà il servizio l’azienda che propone il miglior prezzo al ribasso, a parità di qualità del servizio erogato); mentre nel caso di affidamento a società mista, abbiamo la cosiddetta gara a doppio oggetto, in cui la concorrenza è anticipata a monte al momento della scelta del socio privato con cui costituire la società, la quale sarà destinataria dell’affidamento del servizio.
2.2 La Governance del Trasporto Pubblico Locale a Berlino
In Germania, in merito al Trasporto Pubblico Locale, si distingue fra trasporto ferroviario e trasporto locale su gomma, dove il secondo è disciplinato dal PBefG (competente non solo per bus e tram, ma anche per la metropolitana ed alcune tipologie specifiche di ferrovia, ossia, la ferrovia leggera).
Per quanto concerne il trasporto ferroviario, con la regionalizzazione del 1996, il mercato del trasporto passeggeri ha assunto una struttura su due livelli: le
Autorità provvedono all’assegnazione del servizio e alla stipulazione del contratto di servizio con gli operatori, mentre il rapporto fra quest’ultimi e gli utenti è regolato dal contratto di trasporto (quindi, è stata implementata una concorrenza per il mercato).
Per l’affidamento dei servizi su strada, metro e tram, la maggior parte delle principali città (in cui ovviamente troviamo Berlino), in ossequio alla normativa tedesca provvedono con l’affidamento diretto del servizio ai propri operatori. Inoltre, si rileva come per il trasporto su gomma si fortemente diffusa la pratica del subappalto29.
Invece, in relazione al trasporto ferroviario, usualmente l’affidamento del servizio avviene mediante gara (ad evidenza pubblica o a doppio oggetto) ed i costi di utilizzo dell’infrastruttura vengono coperti dalle Autorità responsabili per il trasporto passeggeri a breve percorrenza. Tale costo, non deve essere discriminatorio e, di conseguenza, non varia a seconda dell’azienda che partecipa alla gara.
2.3 La Governance del Trasporto Pubblico Locale a Londra
Nel Regno Unito, nonostante normalmente operi come Stato unitario, la regolamentazione del settore dei trasporti è demandati ai singoli Stati.
I Governi centrali e locali, inoltre, sono responsabili di finanziare e disciplinare la rete del trasporto ferroviario e del franchising delle operazioni ferroviarie, così come delle reti stradali strategiche.
In particolare, a Londra la responsabilità di gestione e governo del servizio fa capo alla Greater London Authority (GLA), composta dal sindaco e da un’Assemblea separata, chiamata a supervisionare le attività del sindaco. E’ chiamata a gestire la pianificazione strategica nel settore del trasporto, dello sviluppo del territorio, economiche ed ambientali e stabilisce il budget per le attività locali rilevanti. I servizi di trasporto locale sono gestiti attraverso
un’agenzia del GLA, la Transport for London (TfL). Il suo ruolo include anche il dettagliare il servizio su gomma all’interno della città, la concessione delle licenze taxi, il mantenimento delle principali reti autostradali, delle operazioni della London Underground e della gestione del traffico.
Per quanto concerne l’affidamento dei servizi, occorre distinguere in relazione alle modalità di trasporto considerata.
Nella città di Londra, il trasporto su gomma viene operato tramite un sistema regolato, in cui il TfL pianifica la rete e si occupa delle gare per pacchetti di rotte a rotazione. I contratti, di solito, vengono aggiudicati secondo un principio di
gross cost, con incentivi legati alla performance e solitamente di durata pari a 5
anni, prorogabili di altri 2 se gli obiettivi previsti vengono raggiunti. In maniera analoga, vengono assegnati i servizi di ferrovia leggera, in cui la gestione dell’infrastruttura viene inclusa nel contratto di servizio sebbene, in alcuni casi, sia gestita direttamente dall’Autorità30.
In relazione al servizio ferroviario, tutte le principali linee furono privatizzate nel 1996/1997 e la maggior parte vengono ora aggiudicati tramite gara, con contratti di net cost e ricadono nell’ambito d’applicazione del Regolamento 1370/2007. La gestione della rete spetta alla Network Rail, una Società a Responsabilità Limitata, anche se a livelli finanziario risponde al governo nazionale31.
2.4 La Governance del Trasporto Pubblico Locale a Parigi
In Francia, ritroviamo tre livelli di amministrazione territoriale, ovvero, le Municipalità, i Dipartimenti (le divisioni interne a ciascuna Regione) e, le Regioni. Allo Stato, spetta un compito di coordinamento dell’attività degli Enti sopra citati.
Il settore dei trasporti è disciplinato, da un punto di vista generale, dalla Loi
d’orientation des Trasports Intérieurs (LOTI). La legge in questione, trova
30Usai Veronica (2014), op. cit. 31Usai Veronica (2014), op. cit.
applicazione in tutto il territorio francese, eccetto l’Ile de France, la Regione ove ha sede Parigi.
Quindi, essa prevede tutta una serie di disposizioni volte a garantire il diritto dei cittadini ad un servizio di trasporto garantito a condizioni ragionevoli di accesso, di qualità e di prezzo, a patto che il costo per la comunità sia congruo.
Nel dettaglio, la LOTI determina la seguente ripartizione delle competenze fra le Autorità Locali32:
1) Le Municipalità sono responsabili dell’organizzazione e dell’offerta del servizio sul territorio urbano. Nella maggior parte dei casi, questa competenza viene delegata ad un organo di cooperazione intermunicipale, che può essere specifico per il trasporto oppure interessare più servizi pubblici.
2) I Dipartimenti sono responsabili dell’organizzazione del trasporto stradale suburbano.
3) Le Regioni sono responsabili del servizio su strada e su ferrovia a carattere regionale (quindi, che copre diversi dipartimenti all’interno della Regione stessa).
4) Lo Stato, regola e controlla il sistema di trasporto pubblico. Di recente, a seguito delle modifiche legislative intervenute, esso si occupa anche del finanziamento di progetti riguardanti l’infrastruttura.
Invece, differente è l’organizzazione del servizio di trasporto pubblico nell’Ile de
France.
A partire dal 2004, con l’adozione della legge sulle autonomie e responsabilità locali, la STIF (Syndacat del Trasports d’Ile de France) è l’Autorità competente per il servizio di trasporto della Regione di Parigi. All’interno della suddetta Regione troviamo nove Autorità locali, ossia, oltre alla capitale, sono inclusi anche 7 Dipartimenti e la Regione stessa33.
Nel dettaglio, la STIF definisce l’offerta del servizio, le tariffe, seleziona gli operatori e determina le condizioni di operatività e finanziamento. Per svolgere
32Usai Veronica (2014), op. cit. 33Usai Veronica (2014), op. cit.
tutti questi compiti, delega totalmente, o parte delle proprie competenze, alle Autorità locali.
Anche per le modalità di affidamento, nell’Ile de France, si riscontrano differenze rispetto al resto della Francia. In particolare, il servizio è operato da RATP, SNCF e, da altre 90 imprese private, sotto la supervisione della STIF. Fino a poco tempo fa, i contratti che legavano l’Autorità alle aziende avevano durata illimitata e venivano aggiudicati direttamente ad operatori pubblici e privati34.
Tutt’oggi, STIF ha un contratto principalmente con RATP e SNCF, le quali, essendo statali, non possono essere considerate come operatori interni di STIF. Per quanto concerne la ferrovia, la legge del 2009 sull’organizzazione e regolazione di tale modalità di trasporto, stabilisce alcuni principi per l’affidamento del servizio nella Regione di Parigi, ossia: i contratti affidati dopo il dicembre 2009 devono essere massi a gara; quelli prima del dicembre 2009 saranno vigenti fino al 31 dicembre 2024 per il servizio su gomma, al 31 dicembre 2029 per il servizio su tram e fino al 31 dicembre 2039 per gli altri servizi di superficie a linea guidata35.
A seguito dell’emanazione della legge in questione, la RATP è stata incaricata di gestire la rete infrastrutturale dell’Ile de France ad eccezione della parte di rete già di competenza di RFF, il gestore nazionale ferroviario. Attraverso i contratti di concessione, l’Autorità competente, pur mantenendo un ruolo di supervisione, incarica un operatore della gestione del servizio di trasporto urbano e parzialmente anche della sua organizzazione. Così facendo, il concessionario si assume i rischi commerciali ed operativi, integralmente o parzialmente. Con cadenza annuale il concessionario informa l’Ente affidante sull’andamento in termini di gestione della rete, di costi e di qualità del servizio. La durata dei contratti è variabile, ossia, dipende in particolar modo dall’impegno che essi stabiliscono per l’operatore, anche in termini di investimenti materiali ed immateriali (in media, tale durata si assesta sui 7 anni).
34Usai Veronica (2014), op. cit. 35Usai Veronica (2014), op. cit.
3. L’Autorità di Regolazione dei Trasporti e l’Autorità Nazionale Anticorruzione: funzioni, ruoli e responsabilità nel settore del Trasporto Pubblico Locale
All’interno di questo capitolo, dopo aver delineato le caratteristiche, ruoli funzioni che accomunano tutte le Autorità Amministrative Indipendenti, verrà esposto il peso che l’Autorità di Regolazione dei Trasporti e l’Autorità Nazionale Anticorruzione detengono nel settore del Trasporto Pubblico Locale, evidenziando prima il loro funzionamento da un punto di vista generale, per poi entrare nel dettaglio con l’analisi della tematica oggetto di trattazione.
3.1 Le Autorità Amministrative Indipendenti: un quadro generale
Le Autorità Amministrative Indipendenti, in una prima analisi, possono essere suddivise in: Autorità di Garanzia (poste a tutela dell’esercizio dei diritti fondamentali) ed Autorità di Regolazione e Vigilanza (volte ad assicurare il contradditorio paritario degli operatori economici in un determinato mercato a tutela degli utenti e dei consumatori)36.
Tuttavia, spesso, le Autorità Amministrative Indipendenti svolgono in varia misura funzioni di regolazione, di amministrazione attiva (ossia quelle volte a garantire la cura degli interessi pubblici) e di risoluzione di controversie tra privati, stabilendo così, in parte, un’eccezione al principio classico della separazione tra i poteri. Come vedremmo nei prossimi paragrafi, ad esempio, alle Autorità di Regolazione che esplicano le proprie funzioni anche nel settore dei servizi pubblici, ed in particolare in quello dei servizi pubblici locali, sono attribuite in via prevalente funzioni normative, ossia, il potere di definire ex –
ante regole applicabili in via generale ai soggetti che svolgono nel mercato una
36 Camera dei Deputati (2010), Indagine conoscitiva sulle Autorità Amministrative
specifica attività. Queste particolari produzioni legislative, detengono un elevato livello di tecnicismo, e non sono regolate dal Legislatore primario e secondario (gli atti normativi emessi dalle Autorità Amministrative Indipendenti, formalmente risultano atti secondari nella gerarchia delle fonti, ma che sostanzialmente intervengono a livello primario). Per questa ragione, alle Autorità Amministrative Indipendenti sono attribuiti anche compiti di vigilanza sul rispetto delle regole stabilite, attraverso penetranti poteri conoscitivi ed ispettivi, tra cui la possibilità di richiedere informazioni ed esibizione di documenti, disporre accessi, ispezioni e verifiche e consulenze tecniche. Inoltre, tali poteri sono spesso rafforzati dalla previsione ulteriore del potere di irrogare sanzioni amministrative, pecuniarie o interdittive. Inoltre, nello svolgimento delle funzioni di vigilanza e garanzia, le Autorità esercitano poteri che si avvicinano molto a quelli di tipo giurisdizionale, in particolare quelli relativi alla risoluzione di controversie tra soggetti privati (fra cui ritroviamo la risoluzione di controversi fra imprese ed utenti o clienti e controversie tra imprese).
Accanto alle funzioni principali, troviamo quelle ausiliarie, tra cui si annoverano le funzioni consultive; infatti oltre alla tradizionale trasmissione od illustrazione periodica la Parlamento di relazioni informative sull’attività svolta nei settori di riferimento, generalmente, con cadenza annuale, le Autorità possono rendere pareri, anche in occasione di procedimenti legislativi in corso37.
In relazione al profilo funzionale delle Autorità, sono state riscontrate nel corso degli anni alcune importanti innovazioni relative al quadro dei poteri e delle competenze delle singole Autorità, in particolar modo ricollegate all’esigenza dell’adeguamento alla disciplina comunitaria, determinando così un incremento quantitativo e tipologico delle funzioni attribuite alle Autorità. In alcuni casi, come nel caso dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, è stato arricchito il quadro delle finalità istituzionali, attribuendole tutta una serie di competenze necessarie per la tutela diretta dei consumatori, ossia, la
37Camera dei Deputati (2010), op. cit.
