Le Autorità Amministrative Indipendenti: un quadro generale

Le Autorità Amministrative Indipendenti, in una prima analisi, possono essere suddivise in: Autorità di Garanzia (poste a tutela dell’esercizio dei diritti fondamentali) ed Autorità di Regolazione e Vigilanza (volte ad assicurare il contradditorio paritario degli operatori economici in un determinato mercato a tutela degli utenti e dei consumatori)36_.

Tuttavia, spesso, le Autorità Amministrative Indipendenti svolgono in varia misura funzioni di regolazione, di amministrazione attiva (ossia quelle volte a garantire la cura degli interessi pubblici) e di risoluzione di controversie tra privati, stabilendo così, in parte, un’eccezione al principio classico della separazione tra i poteri. Come vedremmo nei prossimi paragrafi, ad esempio, alle Autorità di Regolazione che esplicano le proprie funzioni anche nel settore dei servizi pubblici, ed in particolare in quello dei servizi pubblici locali, sono attribuite in via prevalente funzioni normative, ossia, il potere di definire ex –

ante regole applicabili in via generale ai soggetti che svolgono nel mercato una

36 _{Camera dei Deputati (2010), Indagine conoscitiva sulle Autorità Amministrative}

specifica attività. Queste particolari produzioni legislative, detengono un elevato livello di tecnicismo, e non sono regolate dal Legislatore primario e secondario (gli atti normativi emessi dalle Autorità Amministrative Indipendenti, formalmente risultano atti secondari nella gerarchia delle fonti, ma che sostanzialmente intervengono a livello primario). Per questa ragione, alle Autorità Amministrative Indipendenti sono attribuiti anche compiti di vigilanza sul rispetto delle regole stabilite, attraverso penetranti poteri conoscitivi ed ispettivi, tra cui la possibilità di richiedere informazioni ed esibizione di documenti, disporre accessi, ispezioni e verifiche e consulenze tecniche. Inoltre, tali poteri sono spesso rafforzati dalla previsione ulteriore del potere di irrogare sanzioni amministrative, pecuniarie o interdittive. Inoltre, nello svolgimento delle funzioni di vigilanza e garanzia, le Autorità esercitano poteri che si avvicinano molto a quelli di tipo giurisdizionale, in particolare quelli relativi alla risoluzione di controversie tra soggetti privati (fra cui ritroviamo la risoluzione di controversi fra imprese ed utenti o clienti e controversie tra imprese).

Accanto alle funzioni principali, troviamo quelle ausiliarie, tra cui si annoverano le funzioni consultive; infatti oltre alla tradizionale trasmissione od illustrazione periodica la Parlamento di relazioni informative sull’attività svolta nei settori di riferimento, generalmente, con cadenza annuale, le Autorità possono rendere pareri, anche in occasione di procedimenti legislativi in corso37.

In relazione al profilo funzionale delle Autorità, sono state riscontrate nel corso degli anni alcune importanti innovazioni relative al quadro dei poteri e delle competenze delle singole Autorità, in particolar modo ricollegate all’esigenza dell’adeguamento alla disciplina comunitaria, determinando così un incremento quantitativo e tipologico delle funzioni attribuite alle Autorità. In alcuni casi, come nel caso dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, è stato arricchito il quadro delle finalità istituzionali, attribuendole tutta una serie di competenze necessarie per la tutela diretta dei consumatori, ossia, la

37_{Camera dei Deputati (2010), op. cit.}

legittimazione ad agire in giudizio qualora si riscontrino irregolarità da parte degli enti regolati.

Per quanto concerne le modalità ed i requisiti per la nomina dei componenti delle Autorità Amministrative Indipendenti, sulla base della legislazione vigente non esistono modalità omogenee per tutte le singole Amministrazioni, bensì troviamo delle differenze, talvolta anche molto marcate38. Ciò, è dovuto dal fatto che tutte le Autorità non sono nate nel medesimo periodo storico, sotto gli stessi Governi e, di conseguenza, l’impianto regolatore delle singole Autorità sarà differente (in particolar modo l’instabilità politica dell’Italia negli ultimi decenni e la recente crisi economica del 2008, hanno contribuito ad aggravare questo divario legislativo fra le varie Autorità).

Quindi, in alcuni casi la nomina è rimessa ai Presidenti delle Camere (come per esempio nel caso dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato), mentre in altri casi è prevista l’elezione da parte dei due rami del Parlamento (come nel caso dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni), anche utilizzando il sistema del voto limitato. Poi, ci sono altre modalità di nomina per le quali la scelta dei componenti è rimessa al Governo e che vedono l’intervento del Parlamento limitato al parere delle Commissioni competenti; in questo caso la nomina avviene nel seguente modo: i membri vengono designati dal Presidente della Repubblica con apposito decreto, adottato con previa delibera da parte del Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, dei Ministri competenti, sentite le Commissioni parlamentari competenti. Risulta più forte il coinvolgimento del Parlamento nelle ipotesi (come per esempio nell’Autorità per l’Energia Elettrica, Gas e Servizio Idrico) in cui la nomina è vincolata al parere favorevole delle Commissioni parlamentari competenti, espresso a maggioranza qualificata (in genere, pari ai due terzi dei componenti).

Invece, per altre Autorità, non è previsto alcun coinvolgimento parlamentare nel procedimento di nomina. E’ il caso del Governatore della Banca d’Italia,

38_{Camera dei Deputati (2010), op. cit.}

nominato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio stesso, sentito il Consiglio superiore della Banca.

Alla luce della disamina delle modalità di nomina presenti all’interno del nostro ordinamento, in prima approssimazione si potrebbe affermare come non sussista indipendenza dei componenti delle Autorità rispetto agli organi politici – amministrativi. Tuttavia, non è così, poiché come nel caso del Presidente della Repubblica, viene stabilita una durata della carica superiore agli organi nominanti, cosicché una volta eletti godono di piena indipendenza nei confronti dell’apparato politico – amministrativo. Generalmente, la durata della carica dura dai 5 ai 7 anni, rinnovabile una sola vota.

Tuttavia, la tematica che negli anni hanno destato maggiori criticità e problematiche, in relazione alle Autorità Amministrative Indipendenti, è stata quella inerente ai requisiti per la nomina quale membro dell’Autorità. Tali requisiti, vengono identificati dal Legislatore, in maniera non puntuale e non rigorosa, poiché viene richiesto di scegliere fra “persone dotate di alta e

riconosciuta professionalità e competenza nel settore”39. Quindi, non vengono specificati, in relazione alle esigenze delle singole Autorità, quali debbano essere i requisiti specifici, come: il livello di istruzione e se la tipologia di istruzione acquisita risulta compatibile con il settore regolato dall’Autorità, il numero di anni di operatività nel settore richiesti, ecc…

Questa ampia discrezionalità di nomina, molto spesso ha portato a nomine di membri estremamente controverse, in quanto si è andato ad eleggere persone che, nella maggior parte dei casi, non avevano mai lavorato nel settore di interesse e nemmeno possedevano le competenze per gestire il compito di elevata professionalità affidatogli.

Quello che ci si auspica da parte del Legislatore è un intervento volto ad omogeneizzare e riorganizzare le modalità di nomina, stabilendo criteri rigidi e puntuali per accedere alla carica. Inoltre, si richiede anche maggiore trasparenza

39_{Camera dei Deputati (2010), op. cit.}

nei criteri nomina, attraverso, per esempio, la pubblicazione delle candidature e le audizioni, nonché rendere disponibili i curriculum dei candidati, introducendo altresì l’obbligo della motivazione delle nomine. In accordo con il parere di molti giuristi, qualora si andasse verso una maggiore procedimentalizzazione della nomina, potrebbe essere utile anche un parere delle associazioni delle imprese vigilate, che consentirebbe una valutazione tecnica sui requisiti di professionalità dei nominandi stessi. Si tratta di accorgimenti, sollecitati da tempo da una parte della dottrina, che varrebbero a configurare la nomina non più come atto politico, ma come un atto amministrativo e che aprirebbero le porte di un possibile controllo giurisdizionale, fino ad oggi ritenuto inammissibile.

A questo punto della trattazione, occorre ricordare come a garanzia dell’indipendenza delle Autorità è da annoverarsi anche la disciplina della revoca, ancorché afferente ad una situazione patologica connessa al mandato di un componente o al funzionamento complessivo dell’organo direttivo. A tal proposito, è sorta la questione se tale istituto possa trovare applicazione nella disciplina delle Autorità Amministrative indipendenti. Se per revoca si intende una rinnovata valutazione degli interessi pubblici sottostanti al provvedimento di nomina, o anche sulla base di circostanze sopravvenute che rendono inopportuna la permanenza nell’incarico dei nominati, è pacifico pensare che nella disciplina delle Autorità essa non può essere ammessa40. La revoca, nei termini indicati, presuppone o un rapporto di sovraordinazione, oppure un rapporto permanente di fiducia tra nominante e nominato: figure entrambe antitetiche con il modello dell’Autorità Amministrativa Indipendente.

Uno spazio di azione, invece, residua per la revoca cosiddetta sanzionatoria, ossia, nelle ipotesi di oggettivo riscontro di comportamenti del tutto inadeguati, consistenti tradizionalmente in una prolungata inerzia o in reiterate violazioni di legge.

Quindi, l’applicazione in toto dell’istituto della revoca viene visto con sfavore, poiché viene considerato come lesivo della piena indipendenza delle Autorità.

40_{Camera dei Deputati (2010), op. cit.}

Nel nostro ordinamento, la revoca è prevista, sulla base del diritto dell’Unione Europea, per il Governatore della Banca d’Italia, ai sensi della legge n° 262/2005.

Inoltre, il Legislatore comunitario, ha previsto con apposite direttive, una disciplina più estesa per la revoca, nel settore delle telecomunicazioni e nel settore dell’energia e del gas. In particolare, tali direttive, hanno predisposto una più compiuta disciplina della revoca dei vertici delle Autorità Nazionali di Regolamentazione, specificando che questa potrà aver luogo soltanto se i componenti non rispondono più ai requisiti prescritti dalle stesse direttive oppure in seguito alla commissione di gravi irregolarità rilevanti ai sensi delle leggi nazionali.

A rafforzare la disciplina della revoca, troviamo quella inerente l’incompatibilità, prevista per coloro che vengono nominati a capo di queste strutture41_{. L’istituto}

dell’incompatibilità ha la funzione di assicurare che i membri dell’Autorità esplichino le proprie attività esclusivamente nella cura degli interessi che gli sono affidati, vietandogli di assumere determinati incarichi o imponendogli di abbandonarli al momento della sua assunzione nella carica. Il tutto è dovuto dal fatto che questi soggetti sono chiamati a definire norme, tariffe, indurre comportamenti, in settori critici, strategici per i cittadini, ossia, settori appartenenti alla galassia dei servizi pubblici e, di conseguenza, si richiede che tali soggetti operino veramente negli interessi dell’Autorità e quindi del settore stesso, senza essere influenzati da interessi personali (derivanti da eventuali attività detenute nel settore) e nemmeno da parte degli operatori di mercato stessi, i quali potrebbero voler influenzare il giudizio di uno dei componenti per ottenere riscontri positivi nella propria attività (per esempio: riuscire ad ottenere tariffe più alte da poter applicare nel settore).

Inoltre, tale incompatibilità può riguardare anche un dato lasso temporale successivo alla scadenza del mandato, al fine di evitare quella che gli esperti del

41_{Camera dei Deputati (2010), op. cit.}

settore definiscono “la cattura del regolatore da parte del regolato”42_{. Per}

esempio, i componenti dell’Autorità per l’Energia Elettrica Gas e Servizio Idrico, per almeno quattro anni dalla cessazione dell’incarico non possono detenere, direttamente o indirettamente, rapporti di collaborazione, di consulenza o di impiego con le imprese operanti nel settore di competenza.

Un’ulteriore casistica di incompatibilità, può riguardare, infine, il momento antecedente alla nomina; ciò fa riferimento ai membri dell’ANAC, i quali non possono essere scelti fra soggetti che abbiano rivestito incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici od in organizzazioni sindacali nei tre anni precedenti alla nomina.

A conclusione della disamina da un punto di vista generale della tematica inerente le Autorità Amministrative Indipendenti, alla luce anche di quanto precedentemente riportato, è possibile affermare che le Autorità godono di autonomia oltre che amministrativa, anche organizzativa, finanziaria e contabile43_.

Per quanto concerne l’autonomia finanziaria e contabile, tutt’oggi si sta assistendo ad un processo indirizzato verso una vera e propria indipendenza finanziaria, nel senso che si sta cercando di far gravare quanto meno possibile le Autorità Amministrative Indipendenti sul Bilancio delle Pubbliche Amministrazioni e quindi su quello dello Stato. Il tutto, viene ricercato mediante un maggior coinvolgimento dei soggetti facenti parte del settore sottoposto a regolazione da parte dell’Autorità in questione; su tutti, spicca l’esempio dell’Autorità per l’Energia Elettrica, la quale detiene piena autonomia finanziaria nei confronti dello Stato, poiché è prevista la seguente modalità di finanziamento: gli operatori del mercato regolamentato sono chiamati a versare un contributo all’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas non superiore all’uno per mille del fatturato dell’ultimo esercizio. L’intervento dello Stato lo

42_{Camera dei Deputati (2010), op. cit.} 43_{Camera dei Deputati (2010), op. cit.}

ritroviamo in via residuale, poiché spetta al Presidenza del Consiglio dei Ministri l’approvazione dell’aliquota di contributo definita dall’Autorità in questione (al fine di evitare un eccessivo aggravio di costo per le società regolamentate). Infine, in relazione all’autonomia di tipo organizzativo, le Autorità Amministrative Indipendenti godono di autonomia organizzativa e sono autorizzate ad emanare regolamenti concernenti la propria organizzazione ed il proprio funzionamento, nonché il trattamento giuridico ed economico del personale e la gestione delle spese. Come è possibile notare, anche l’autonomia di tipo organizzativo costituisce una forte garanzia di indipendenza dagli apparati governativi che, nella pratica, viene declinata secondo schemi eterogenei, anche sulla base delle previsioni normative delle singole leggi istitutive (poiché, come sottolineato in precedenza, le Autorità Amministrative Indipendenti non sono nate tutte nel medesimo istante temporale).

Nell’esplicitare la propria autonomia organizzativa, le Autorità Amministrative Indipendenti (di concerto anche con specifiche previsioni legislative nazionali e comunitarie), al fine di svolgere le proprie funzioni in condizioni di piena efficienza ed efficacia, adottano normalmente, una struttura di tipo collegiale. Il numero di membri non è prestabilito con legge generale dello Stato, bensì mediante specifiche norme di settore, in relazione alle diverse esigenze del settore regolato (per esempio, in merito all’Autorità per l’Energia Elettrica, Gas e Servizio Idrico è prevista una struttura collegiale così composta: quattro membri più il presidente, così in caso di discordanza di pareri fra i membri, ossia, nel caso in cui due sono a favore di una certa iniziativa, mentre altri due a sfavore, l’ultima parola spetta al presidente).

3.2 L’Autorità di Regolazione dei Trasporti nel settore del Trasporto