Sezione II: Le competenze esterne dell‘UE
12. La base giuridica per la partecipazione dell‘UE alle OI: insufficienza delle norme
Sebbene il TCE contenga delle norme che esplicitamente fanno riferimento alle relazioni tra la CE e le OI, non è presente nel Trattato una norma che espressamente garantisca all‘UE il potere di accedere ad una OI. Gli artt. 302-304 TCE, ad esempio, contengono dei riferimenti alle OI a livello di ‗utile collegamento‘, ma non sono previsti poteri specifici che autorizzino la Comunità a mantenere rapporti più stretti con le OI.127 L‘art. 302 si riferisce alle Nazioni Unite in particolare, e menziona in modo generale le relazioni tra la CE e tutte le organizzazioni internazionali.128 Gli artt. 303 e 304 si presentano come norme speciali rispetto all‘art. 302. Il primo disciplina il rapporto con il Consiglio d‘Europa,129
mentre il secondo fa riferimento all‘OCSE.130 In sostanza, sulla base di queste disposizioni, la Commissione consulta il Consiglio prima di stabilire un collegamento con altre OI. Gli accordi generalmente assumono la forma di scambi di lettere, e mirano a fornire consultazioni, scambio di documenti e informazioni o procedure per la partecipazione alle riunioni, ma non la conclusione di accordi elaborati in seno all‘organizzazione. Lo scopo di questi collegamenti è mantenere la Commissione informata sulle attività delle altre organizzazioni internazionali. Si tratta di un aspetto rilevante perché funzionale al ruolo della Commissione, definito dall‘art. 300 TCE, come ‗negoziatore‘ della CE.131
Infine, l‘art. 310 prevede accordi di associazione tra la Comunità e Stati terzi o altri enti implicanti diritti e obblighi reciproci, procedure e azioni speciali.132 Mentre i collegamenti disciplinati sulla base dell‘art. 302 sono caratterizzati da una cooperazione volontaria, gli accordi di associazione creano diritti e obblighi reciproci. Sebbene questa norma possa essere in principio utilizzata come base giuridica per stabilire un‘associazione tra la CE e altri enti, questa opportunità non si è mai concretizzata nella prassi. La CGCE ha precisato che, poiché un accordo di associazione ―crea vincoli particolari e privilegiati con uno Stato terzo il quale deve, almeno in parte, partecipare al regime comunitario, l‘art. 310 attribuisce necessariamente alla Comunità la competenza ad assumere gli impegni nei confronti di Stati terzi in
di agire sulla scena internazionale direttamente nel perseguimento degli scopi dell‘Un ione, ma vuole evitare che la stessa possa desumere co mpetenze esclusive direttamente dagli obiettivi dell‘Un ione. In questo ultimo caso, le istituzioni devono giustificare la sussistenza della necessità dell‘a zione esterna, rispetto all‘insuffic ienza dell‘a zione interna ed autonoma.
127
Frid, c it., pp. 112 ss.
128
Articolo 302 TCE:
La Co mmissione assicura ogni utile collegamento con gli organi delle Na zioni Unite e degli istituti specializzat i delle Nazioni Un ite.
La Co mmissione assicura inoltre i collega menti che ritiene opportuni con qualsiasi organizza zione internazionale.
129 Articolo 303 TCE:
La Co munità attua ogni utile forma di cooperazione col Consiglio de ll'Eu ropa.
130 Articolo 304 TCE:
La Co munità attua con l'Organizza zione per la cooperazione e lo sviluppo economic i una stretta collaborazione le cui modalità saranno fissate d'intesa comune.
131
Pocar, c it., 1007-1013.
132
Articolo 310 TCE:
La Co mun ità può concludere con uno o più Stati o organizza zioni internazionali accordi che istituiscono un'associazione caratterizzata da diritti ed obblighi rec iproci, da azioni in co mune e da procedure particola ri.
tutti i settori disciplinati dal Trattato‖.133
Gli accordi di associazione sono stati utilizzati in due categorie principali: per conseguire politiche di sviluppo, come gli accordi di Lomè, o accordi di cooperazione con paesi del Maghreb e del Mashreq; per preparare la fase di adesione alla CE dei nuovi Stati candidati.134
In conclusione, sebbene il TCE disciplini le relazioni tra la CE e le OI, e garantisca alla Comunità una varietà di ‗treaty-making powers‘,135
il potere esplicito di accedere ad un trattato istitutivo di una OI e partecipare alle sue attività non è garantito. Tale competenza deve essere, perciò, dedotta in via interpretativa, ed è la stessa CGCE a riconoscere che i poteri conferiti alla Comunità dal Trattato includono il potere, nell‘ambito delle competenze comunitarie, di partecipare alla creazione di una OI e diventarne membro.136 La procedura per la stipulazione di accordi che creano OI è disciplinata dall‘art. 300 TCE,137
e sebbene l‘adesione ad una OI venga considerata distinta dal treaty-making power, l‘art. 300 viene applicato per analogia.138
Proprio alla nozione di potere implicito, così come espressa dal principio del parallelismo dei poteri e dalla teoria dei poteri impliciti, bisogna rivo lgersi quando ci si interroga sulla base giuridica per la partecipazione dell‘UE alle OI. Per quanto attiene all‘utilizzo del principio del parallelismo dei poteri, la CGCE, come specificato in alto, ha dichiarato che il potere della Comunità nell‘ambito delle relazioni esterne deriva non solo da norme espresse del Trattato, ma implicitamente anche da altre disposizioni del Trattato e misure adottate dalle istituzioni comunitarie.139 Il test da applicare per desumere l‘esistenza di un potere implicito da un potere interno esplicito è il test di necessità. Se, dunque, il potere della Comunità di accedere ad altre OI si basa su un potere implicito, deve essere dimostrata che la necessità di tale adesione, da verificare caso per caso, è funzionale all‘ottenimento di uno obiettivo per cui il potere esplicito è stato garantito. Un esempio del ricorso ai poteri impliciti, nell‘ambito della partecipazione della CE ad altre OI, è il caso della Northwest Atlantic Fisheries Organisation (NAFO). L‘adesione della CE alla NAFO si basa su una norma, quale l‘art. 43, che garantisce alla Comunità poteri esclusivi interni nel campo della pesca.140
Per l‘applicazione della teoria dei poteri impliciti, come indicato sopra, due sono le condizioni che permettono il ricorso all‘art. 308: l‘azione della CE sia necessaria per il raggiungimento di uno degli obiettivi della Comunità; il Trattato non abbia previsto i poteri d‘azione necessari. La prima condizione è soddisfatta poichè non vi sono norme comunitarie che conferiscano alla CE il potere di agire all‘interno di OI. La seconda richiede che venga applicato il test di necessità, nello specifico se poteri esterni aggiuntivi risultino necessari per il perseguimento degli obiettivi della CE. Sono esempi indicativi di quanto appena asserito i casi relativi alla partecipazione della CE alla FAO e all‘OMC. Il Consiglio dei Ministri inserisce, infatti, tra le norme del Trattato che fungono da base giuridica per l‘adesione della CE a tali OI anche l‘art. 308. Nel caso della FAO, la base giuridica è costituita dalla combinazione di norme del Trattato che garantiscono alla Comunità i poteri di agire nei campi di azione di tale ente, quali l‘art. 37 (agricoltura e la pesca), l‘art. 133 (politica commerciale comune), e l‘art. 308 (per aiuti allo sviluppo). Per la partecipazione all‘OMC, la base
133
Corte g iust., sentenza De mirel, causa 12/ 86, 1987.
134
Ga ja G., Introduzione al diritto comunitario, Editori Laterza, 2007, pp. 150-151.
135
Vedi para. 7.1 per ulteriori dettagli sul treaty-mak ing power della CE.
136
Corte g iust., Opin ione 1/76, 1977, para. 741, 756.
137
Articolo 300, para. 1 TCE:
1. Quando le dispos izioni del presente trattato prevedano la conclusione di accordi tra la Co munità e uno o più Stati ovvero un'organizza zione internazionale, la Co mmissione sottopone raccomandazioni al Consiglio, che la autorizza ad avviare i necessari negoziati. I negoziati sono condotti dalla Co mmissione, in consultazione con i comitati speciali designati dal Consiglio per assisterla in questo compito e nel quadro delle d irettive che il Consiglio può impart irle. Nell'esercizio delle co mpetenze attribuitegli dal presente paragrafo, il Consiglio delibera a maggioran za qualificata, salvo nei casi in cui il primo co mma del paragrafo 2 rich iede l'unanimità.
138 Per una attenta critica sull‘applicazione dell‘art. 300 TCE sia per la crea zione di OI che per l‘adesione ad esse, vedi
Sack J., The European Community‘s Membership of International Organisations, Common Mark et Law Review, 32 : 1227-1256, 1995 ; Hoffmeister Fran k, Outsider or Frontrunner? Recent Development under International and European Law on the Status of the European Union in International Organisations and Treaty Bodies, in Common Mark et Law Review, 44: 41-68, 2007.
139
Corte g iust., caso Kramer, casi 3,4, e 6/ 76, 1976, p. 1308, para . 19-20; caso 22/70 Commissione c. Consiglio (AETS), 1971; Opinione 1/76.
140
giuridica è costituita dagli artt. 300 (procedura per la stipulazione di accordi internazionali), 133 (politica commerciale comune), nonché dall‘art. 308 (per i marchi di fabbrica).141