Il G7/G8

4. 1 Membership del G7/G8

Il G8 è stato istituito, inizialmente, come G6 nel 1975, da Francia, Stati Uniti, Gran Bretagna, Germania, Giappone e Italia, per diventare G7 (G6 + Canada) nel 1976,639 e G8 (G7 + Russia) nel 1998. L‘ammissione dell‘allora Comunità europea ai summit, con lo status di osservatore, avvenne nel 1977 a ragione del fatto che i Capi di Stato e di governo avrebbero discusso materie rientranti anche nella competenza esclusiva comunitaria. Quello stesso anno, la Commissione, in rappresentanza della CE, prese parte alle sessioni relative alle materie di propria competenza esclusiva, mentre già dall‘anno successivo, essa partecipò a tutte le sessioni. Il primo summit tra Capi di Stato e di governo si ebbe a Rambouillet, in Francia, nel 1975. Originariamente, queste riunioni avvenivano a livello dei Ministri delle finanze, c.d. ‗Library Group‘,640 composto da Francia, Stati Uniti, Gran Bretagna, Germania, Giappone,che si riunirono, fin dal 1973, anche fino a tre volte l‘anno.641

L‘esigenza dei primi incontri era sorta per discutere i problemi dell‘eco nomia mondiale, in particolare, come conseguenza della crisi che alcune delle maggiori istituzioni del sistema economico internazionali, quali la Banca mondiale e il FMI, stavano attraversando. Era, dunque, diventato necessario affrontare il dibattito sulle questioni economiche al di fuori delle sedi tradizionali, e indirizzarsi verso nuovi forum di discussione.642

I criteri della membership, basati sull‘elitarietà o esclusività della partnership,643 sono sia di natura economica che politica. Il parametro econo mico consiste nella detenzione di una quota significativa del potere economico mondiale, mentre quello politico si riferisce ad una sostanziale omogeneità o condivisione di alcuni valori politici, quali democrazia, rispetto dei diritti umani e dello Stato di diritto. Il criterio conomico-finanziario, tipico della prima fase del G7/G8, ha ceduto il passo a quello economico-politico, permettendo la continuità delle relazioni tra Stati appartenenti a tre continenti diversi e traducendosi in un‘identità di gruppo.644

Sulla base di questi criteri, si può concludere che le regole che governano l‘ammissione al G8 sono paragonabili a quelle generalmente esistenti in qualunque gruppo che si qualifichi come ‗esclusivo‘ in riferimento alla

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In rea ltà, una certa riluttanza era stata inizia lmente dimostrata nei co nfronti dell‘Italia e de l Canada, prima che entrassero ufficialmente a farne parte. Per quanto attiene all‘Italia, i documenti del tempo sembrano indurre ad una ammissione dell‘Italia per motivi d i strategia politica, nonostante l‘opposizione di alcuni membri dell‘orig inario G5. Hajnal sostiene che ‗the G5 decided to extend a large loan to Italy, conditional upon excluding the Italian Co mmunist Party fro m participating in the government. The way then became clear to allow Italy‘s summit participation.‘ Se, dunque, la partecipazione dell‘Italia era legata a ‗very particular political reasons‘, l‘opposizione della Francia nei confronti del Canada non trovava valide motiva zioni per essere superata. Fu grazie agli Stati Uniti che il Canada ricevette il primo invito ufficia le a prendere parte al G6 (Hajna l P. I., The G8 System and the G20. Evolution, Role and Documentation, p. 37-39).

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Il primo passo per la nascita del ‗Libra ry Group‘ fu rea lizzato da George Schult z nel suo ruolo di Segretario del tesoro degli Stati Uniti, che a partire dal 1973, aveva invitato le sue controparti della Repubblica Federale di Ge rman ia, Francia, Giappone e Gran Bretagna ad incontri privati che avevano luogo nella White House Library. Dopo esser diventato presidente della Francia nel 1974, Va lery Giscard d‘Estaing, me mbro originale de l ‗Libra ry Group‘, concepì l‘idea di un incontro che includesse i Capi di Stato e di governo attraverso uno stile informale, proprio co me quello del ‗Library Group‘ dei Ministri delle finanze (Ullrich H., Donnelly A., The Group of Eight and the European Union: The Evolving Partnership, G7 Governance N. 5, 1998).

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Per una ricostruzione dettagliata e ben documentata delle origin i del G7/ G8, si veda Hajnal P. I., ―Origins of the G7 Summit‖, in The G8 System and the G20. Evolution, Role and Documentation, Global Finance Series, 2007, p. 11-22.

642 _{Contice lli M., I vertici del G8. Governi e amministrazioni nell‘ordine globale, p. 2.}

643 _{Di Stasi A., ‗L‘autonomia collettiva di vertice e la governance ―istituzionale ‖ nel G8‘, in Panebianco M., Di Stasi A.,}

L‘Euro-G8. Contributo alla teoria dello Stato euro-globale, Giappichelli Editore, 2006, p. 99, nota che nonostante i processi di allarga mento di altre organizza zioni internazionali, quali Unione europea, OSCE e NAT O, il G7/ G8 non ha attraversato modifiche rilevanti. Da l 1977, anno in cui il Vert ice oltre a l Gruppo dei Cinque, comprendeva anche Canada e Italia , unita mente alla rappresentanza della Co munità europea, la partnership è rimasta invariata. Carattere elitario che rimane anche nella g radualità nell‘inc lusione della Repubblica russa che risale al Vert ice di Napoli del 1994, laddove essa compare co me non full me mber, sotto la formu la del G7+1.

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Di Stasi A., ‗L‘autonomia collettiva di vertice e la governance ―istituzionale‖ nel G8‘, in Panebianco M., Di Stasi A., L‘Euro-G8. Contributo alla teoria dello Stato euro-globale, Giappichelli Editore, 2006, p. 97-98.

partecipazione, quali, ad esemp io i club.645 Al di là, dunque, della manifestazione di interesse da parte degli Stati membri e la condivisione degli obiettivi del Gruppo, da una verifica empirica, emerge che i membri del G8 sono quelli che, nonostante le differenze tra loro esistenti,646 si collocano tra le maggiori potenze economiche. Difatti, con la sola eccezione della Russia, i Paesi del G8 sono tra quelli che ricoprono i primi posti nell‘economia mondiale in base del proprio prodotto interno lordo.

Per quanto attiene alla perdita dello status di membro, in via teorica, è ipotizzabile l‘estromissione dal G8 nel momento in cui uno dei membri non si dimostrasse più in grado di mantenere le condizioni che ne determinano la partecipazione.647 Il diritto alla membership si acquista, sulla base della prassi, attraverso varie modalità, quali l‘invito da parte del Paese ospitante il summit, come è avvenuto per il Canada in occasione del Vertice di Puerto Rico del 1976; dopo una deliberazione congiunta, come è stato il caso dell‘Italia; o attraverso un graduale processo di integrazione, come per la Federazione russa.648 Per quest‘ultimo membro, in realtà, è importante ricordare che la sua integrazione non è piena. La Russia, infatti, è entrata nel club dei leader indicato come G8, ma è esclusa dal forum dei Ministri delle finanze, che per tale motivo continua ad esistere come G7,649 come verrà specificato nel paragrafo successivo, quindi, il G8 riunisce i Capi di Stato e di governo, mentre il G7, i loro Ministri delle finanze, ad eccezione della Russia.

Particolare rilievo, infine, riveste la questione della Cina, che, secondo alcuni, appare come il prossimo candidato del Gruppo, mentre per altri, tale Stato non possiede tutti i requisiti per la membership in termini di democrazia. In realtà, l‘attenzione della stessa Cina sembra essere maggiormente rivolta ai paesi in via di sviluppo, non manifestando particolari interessi nel prendere parte al Gruppo degli Otto. La presenza della Cina nel G20, dunque, accresce l‘importanza di quest‘ultimo, rimanendo indubbio il suo ruolo nell‘attuale scenario economico internazionale.650

Il G8 ha risposto alla richiesta di un maggiore coinvolgimento di altri paesi, necessario per una migliore rappresentatività geografica, attraverso quello che è noto come il ‗G8+5‘, in altre parole, la

645 _{Contice lli M., I vertici del G8. Governi e amministrazioni nell‘ordine globale, p. 98.}

646 _{Utilizzando i criteri di classifica zione di un osservatore come Chalme rs, ripresi in Penttila , si distinguono: ‗the}

hegemon‘ (gli Stati Uniti), ‗the military mediu m poker‘ (Gran Bretagna e Francia), ‗the economic mediu m poker‘ (Germania e Giappone), ‗the anomalies‘ (Canada e Italia), ‗the old enemy‘ (Federazione russa) e, con lo status differenziale, l‘Unione europea.‘ (Di Stasi A., ‗L‘autonomia collettiva d i vertice e la governance ―istituzionale‖ nel G8‘, in Panebianco M., Di Stasi A., L‘Euro-G8. Contributo alla teoria dello Stato euro-globale, Giappichelli Ed itore, 2006, p. 97).

647

Contice lli M., I vertici del G8. Governi e amministrazioni nell‘ordine globale, p. 99.

648

Di Stasi A., L‘autonomia collettiva di vertice e la governance ―istituzionale‖ nel G8 , p. 97.

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Il processo di ammissione della Russia si svolse con modalità più complesse rispetto agli altri me mbri. La prima fase ebbe inizio nel 1989, quando, a seguito della rich iesta di ammissione presentata quell‘anno dal presidente sovietico Go rbachev, i me mbri de ll‘allora G7 dec isero di non inc ludere l‘Unione sovietica a giustificazione del fatto che molte diffe renze la separavano, sul piano economico e politico, dai Paesi del G7, quali, p rinc ipalmente, le istituzioni democratiche e la stabilità economica. Ne l 1991, seguì una seconda richiesta di ammissione da parte del presidente sovietico che portò alla presenza informale della Federa zione russa alle riunioni del Gruppo. Nel 1994, al summit di Napoli, la Russia partecipò per la prima volta come ‗full partner‘ nelle d iscussioni politiche. La Russia utilizzava il termine di ‗political G8‘, mentre gli altri leader parlavano di ‗Po litical 8‘ (P8). A Denver, nel 1997, la Russia si unì al G7, con l‘eccezione di alcune questioni finanziarie ed economiche, e nel 1998, a Birmigham, il G7 diventò uffic ia lmente G8. Il G7, tuttavia, non smise ma i di esistere dal mo mento che continuò a riunire i M inistri delle Finanze dei memb ri del G8, ad esclusione, appunto, della Russia poiché ‗the finance min isters opposed the move because o f Russia‘s economic weaknesses. Since Russia dipended on the financial support of the international commun ity, they felt it shouldn‘t be in on the G-7‘s financial decision making‘ (Clinton B., My Life, Vintage, New Yo rk, 2005, p. 758 in Hajna l P. I., The G8 System and the G20. Evolution, Role and Documentation, p. 67). Da alcuni, l‘ingresso della Russia al G8 venne giustificato in rela zione alle riforme economiche, de mocratiche realizzate dal paese, mentre altri misero in dubbio la reale capacità economica e politica de lla Russia. Secondo Hajnal P. I., The G8 System and the G20. Evolution, Role and Documentation, p. 41, ‗it is more plausible that the decision to integrate Russia was driven to a large e xtent by geopolitical, strategic considerations rather than by recognition of Russia‘s status as an advantaged democracy and a ma jor market-based industrial power‘. Per un‘analisi della Russia nel G8, si veda Ha jnal P. I., The G8 System and the G20. Evolution, Role and Documentation, p. 40-45; Risi C., Da Londra a Mosca via Napoli: il G7 verso il G8, in Il G7 e il nuovo ordine internazionale, p. 87 ss.

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presenza, a partire dal 2005, di cinque Stati, quali Cina, Brasile, India, Messico e Sudafrica, 651 come si preciserà in seguito.

4. 2 La struttura organizzativa del G7/G8

Come già evidenziato, il G7/G8 non è dotato di un trattato istitutivo che stabilisca l‘apparato istituzionale e organizzativo. Esso si basa su un complesso di regole non scritte che ne disciplinano il funzionamento, quali, in particolare, la rotazione annuale della presidenza a cui è dato l‘incarico di organizzare il summit e le riunioni ministeriali, di esperti e dei gruppi di lavoro, nonché le attività di coordinamento in generale.652 Il G8 ha attraversato notevoli cambiamenti sia nello stile che nella sostanza rispetto al format che avevano ideato i membri del ‗Library Group‘. Questi ultimi volevano degli incontri che avessero ‗little ceremony, little preparation, little substantive negotiation, little institutional underpinning, and as few pettifogging bureaucrats as possible‘.653

Al contrario, il G7, a partire dal 1977, iniziò a sviluppare incontri sempre più formalizzati. La preparazione dei Summit divenne, dunque, sempre più elaborata, fino a richiedere, attualmente, un‘attività di un intero anno e il coinvolgimento cospicuo in termini di risorse e staff.654

Da quanto si dirà fra breve, emergerà che esiste una struttura ben definita, che collega tra loro le varie riunioni con cadenza periodica, dotata di un notevole grado di flessibilità poiché può essere modificata in base alle esigenze dei membri. Il coordinamento delle attività è perciò predefinito, così come la distribuzione delle funzioni e dei rapporti tra loro esistenti.

Fino al 1997, al Summit di Denver, le delegazioni di ogni Stato erano composte dal Capo di Stato e di Governo, il ministro degli esteri, il ministro delle finanze, il rappresentante personale del leader, c.d. ‗sherpa‘, e dei ministri, c. d. ‗sousherpa‘ o ‗vice-sherpa‘.655

Il Summit di Birmingham del 1998 cambiò questo aspetto organizzativo poiché da quel momento ai summit prenderanno parte solo i leader dei Paesi, mentre i ministri degli esteri e delle finanze si incontreranno separatamente una settimana prima del summit al fine di preparare l‘agenda dei leader e discutere aspetti non presenti in essa.656 Attualmente, dunque, la composizione del G8 varia a seconda dei temi da trattare. Pur mantenendosi funzionalmente collegati alle riunioni dei Capi di Stato e di governo, accanto a questi ultimi, esistono non solamente il G7 dei Ministri dell‘economia e il G8 dei Ministri degli affari esteri, ma anche, altre riunioni periodiche, quali il Quadrilateral dei Ministri del commercio,657 il

651

Ha jnal P. I., The G8 System and the G20. Evolution, Role and Documentation, p. 47-49.

652

Di Stasi A., L‘Autonomia collettiva di vertice e la governance ―istituzionale‖ nel G8 , in Panebianco M., Di Stasi A., L‘Euro-G8. Contributo alla teoria dello Stato euro-globale, p. 115.

653

Putnum, Bayne, Hanging Together: The Seven-Power Summits, Harvard University Press, 1987, p. 52, in Ullrich H., Donnelly A., The Group of Eight and the European Union: The Evolving Partnership , G7 Governance N. 5, 1998, par. I.

654

Hajna l P. I., The G8 System and the G20. Evolution, Role and Documentation , Global Finance Series, 2007, p. 33, sintetizza l‘evolu zione dei Gruppi di Stato come segue: ‗Over [the] history of the G7/G8, the leaders‘ summits have evolved from the first meeting which was then considered a one -time event to an elaborate annual occasion, central to the foreign policy endeavours and priorities of the host country, providing many opportunities ranging from substantive joint and bilateral and other meetings to photo sessions and entertainment for delegates, their spouses and the attending med ia. The informality and fle xibility of the summits have allowed the relatively like -minded leaders of ma jor democratic , market-economy countries to exchange views freely and in confidence, as G7 fro m 1975 to 1997 and as G8, la rger, more cu mbersome, and economica lly and politica lly mo re diverse formal organizations with large bureaucracies‘.

655 _{‗Sherpa‘, a term that originates from the name (or, rather, nationality) of the mountain guides in the Hima layas and}

denotes the senior offic ial who is the leader‘s personal representative‘. Hajnal P. I., The G8 System and the G20. Evolution, Role and Documentation, p. 39.

656 _{Ha jnal P. I., The G8 System and the G20. Evolution, Role and Documentation, p. 40.}

657 _{La riunione dei Ministri del co mme rcio è stata definita Quadrilateral (c. d. Quad) poiché formata dai Min istri di}

Stati Uniti, Giappone, Canada e Commissione europea. Quest‘ultima rappresenta i quattro Stati europei grazie alla competenza esclusiva che la CE possiede in materia . Co me evidenziato da noi (si veda Capitolo I, par.?) e notato da Ullrich H., Donnelly A., The Group of Eight and the European Union: The Evolving Partnership, G7 Governance N. 5, 1998, par. I, la Co mmissione europea parla per tutti gli Stati membri dell‘UE sulle questioni attinenti al commercio, permettendo all‘Unione di esprimere una voce unica come ‗full member‘ piuttosto che lasciare il campo ai quattro Stati dell‘UE presenti al G8.

G8 dei Ministri dell‘ambiente, il G8 dei Ministri del lavoro, il G8 dei Ministri delle comunicazioni, il G8 dei Ministri degli interni, il G8 dei Ministri dell‘istruzione. Questi incontri ministeriali possono avvenire in supporto ai Capi di Stato e di governo, in concomitanza con la loro riunione annuale, oppure in incontri autonomi.658 La sede degli incontri ministeriali e dei comitati di esperti non coincide con il luogo dove si terrà il vertice, e l‘organizzazione è affidata al Paese che ha ospitato l‘ultimo summit annuale.659

In breve, il G7/G8 si struttura in riunioni a tre livelli, quelli dei leader, dei ministri e degli sherpa. L‘attività di questi ultimi è particolarmente rilevante. Essi avviano i compiti preparatori al summit ad inizio anno al fine di discutere sia l‘agenda che l‘andamento del summit futuro. Complessivamente, gli sherpa si incontrano circa 4-5 volte all‘anno. A questi incontri, si aggiungono quelli dei ministri che discutono le questioni di loro competenza nei mesi precedenti il summit al fine di dare vita e delineare, progressivamente, l‘agenda del summit. Ogni Stato, inoltre, invia una propria delegazione nel Paese in cui il summit avrà luogo con qualche mese di anticipo per discutere i dettagli procedurali.660 La fase conclusiva del vertice si compone di tre incontri finali, quali la riunione dei Ministri finanziari del G7, dei Ministri degli Esteri del G8 e Vertice dei Capi di Stato e di Governo del G8.

Il G8 appare, in definitiva, costituito non solamente dall‘incontro annuale dei Capi di Stato e di governo, ma appare come un‘organizzazione che si articola a più livelli. L‘appuntamento annuale rappresenta, perciò, solo una parte di un‘attività che coinvolge una struttura molto più complessa, sebbene non formalmente istituzionalizzata, in cui i vari incontri sono tra loro connessi in maniera funzionale. Il G8 ha assunto una struttura complessa e stabile, sviluppando tre aspetti fondamentali: l‘ampliamento del corpo burocratico; la continuità dell‘attività; l‘aumento delle funzioni rispetto alle materie di interesse.661