Sezione II: Il coordinamento dell‘UE presso le NU e l‘OSCE
5. La rappresentanza dell‘UE: una sola voce?
Da un punto di vista formale, all‘interno dell‘Assemblea generale, gli Stati membri dell‘UE appartengono a gruppi diversi, distinti su base geografica.240 La maggioranza dei 27 Stati fa parte del ‗Western European and Other States Group‘ (WEOG), ben 10 Stati appartengono all‘‗Eastern European Group‘ (EEG), quali Estonia, Lituania, Lettonia, Ungheria, Polonia, Slovacchia, Repubblica Ceca, Romania e Bulgaria, e uno Stato, Cipro, all‘ ‗Asian Group‘ (AG).
In realtà, al di là del dato formale, l‘UE cerca di agire, oggi, come un unico gruppo politico, che si esprime con una sola voce.241 La rappresentanza è, tra i temi che la partecipazione della CE/UE alle OI so lleva, uno dei più delicati, poiché esso deve rispondere alla domanda relativa al chi parla a nome dell‘UE. Apparentemente la risposta si presenta di facile soluzione dal momento che è il Trattato a suggerirci la divisione di competenze. Come già indicato,242 la rappresentanza della CE deve essere chiaramente distinta da quella della PESC. Dalla formulazione degli artt. 300-304 del TCE, si evince che la rappresentanza esterna della CE spetta alla Commissione, mentre nel secondo pilastro, sulla base dell‘art. 18 TUE, la rappresentanza dell‘Unione è prerogativa della Presidenza di turno.243
Tuttavia, l‘agenda delle NU, così come quella dell‘OSCE, è particolarmente ampia e non è sempre agevole comprendere chi debba prendere la parola. È ovvio che l‘agenda degli organi delle OI non è strutturata sulla base di considerazioni legate alla divisione delle competenze tra la CE e i suoi Stati membri. Alcuni argomenti ricadono nella competenza esclusiva degli Stati membri, mentre alcuni sono ‗misti‘. Spesso gli argomenti in agenda dell‘AG sono legati assieme in un ‗untidy bundle‘,244 nel senso che essi sono presentati in un modo che sia la CE che gli Stati membri siano competenti.245 Questa realtà ha ripercussioni pratiche sulla modalità di presentare le dichiarazioni congiunte dell‘UE duranti i lavori dell‘AG.246 In pratica, le
240
Oltre a i gruppi regionali ufficia li, con potere di elezione, quali il WEOG, l‘EEG e l‘A G, sono presenti anche gruppi non ufficiali, quali il Gruppo dei 77, l‘Organizzazione della Conferen za islamica (OIC), il Movimento dei non allineati. A questi gruppi si aggiungono il JUSCAN Z (Giappone, USA, Canada, Australia, e Nuova Zelanda) e EFTAns (Norvegia, Liechtenstein, Islanda e Svizzera ), che in alcuni casi si riuniscono per coordinare le loro posizioni. Pe r un‘analisi dei diversi gruppi regionali delle NU di cu i gli Stati membri dell‘UE fanno parte, vedi: Kirn R., Regional Groups within the UN Post-EU Enlargement, in Wouters, Hoffme ister, The United Nations and the, pp. 355-362.
241A ciò si aggiunge la tendenza dell‘UE di abbracciare anche quegli Stati che, pur non essendo suoi memb ri, vengono
associati alle posizioni ufficiali, attraverso il c. d. ‗alignment procedure‘. Si tratta di quegli Stati che possiedono lo status di Paesi candidati, quali attualmenteCroazia, Turchia e e x Repubblica jugoslava di Macedonia. In ambito OSCE, agli Stati me mbri de ll‘UE si aggiunge il c . d. gruppo degli Stati ‗like -mided‘, ovvero di quegli Stati che pur non essendo membri dell‘UE, condividono le posizioni dell‘Un ione. Si tratta di Stati quali la No rvegia, Svizzera, Linchtenstein, Islanda e Canada, con i quali l‘UE prende parte a riunioni regolari a Vienna. Gli Stati, quindi, che sono allineati all‘UE hanno assunto un ruolo significativo dal punto di vista numerico nell‘OSCE. Paasivirta E. e Porter D., op. cit., pg. 35.
242
Vedi Primo Cap itolo, par. 10. 1.
243
Eec khout, op. cit., pp. 138-141; Cicconi, op. cit., pg. 144. Per un‘analisi sulle sovrapposizioni t ra primo e secondo pilastro, e i c riteri presenti nel Trattato per delimitarli, vedi Wessel R.A., The Inside Looking Out: Consistency and Delimitation in EU External Relations, in Com. Mark et Law Rev., 2000, p. 1135 ss.
244
L‘espressione è ben nota ed è stata coniata da Michael Hardy, e x Capo della de legazione della Co mmissione europea alle NU, vedi Brucke r, op. cit., pg. 180.
245
Cit ia mo, co me esempi del feno meno delle competenze concorrenti questioni come comme rcio, debito, e problemi monetari, di cui si occupa la Seconda Co mmissione, oppure rifugiati e ra zzis mo, nell‘a mb ito delle attività de lla Terza Co mmissione .
246
Riport ia mo di seguito un aneddoto indicative della comp lessità della rappresentanza della CE/UE a lle NU: ‗It is the last week o f October 2005. Imagine you are the lega l adviser to Bra zil in the 6th Co mmitee of the UN Genera l Assembly and tou take part in the discussion concerning the annual report of the International Law Co mmission (ILC) on the subject ―responsability of international organizations‖, which is in the process of being codified. The fo llo wing scene plays out before your eyes and ears: the chair gives the floor to the United Kingd om, whose representative says: ―Mr. Chairman, I have the honour to speak on behalf of the EU and the acceding countries Bulgaria and Ro mania ‖. The person welcomes the progress made by the ILC, and then he announces a change behind the name plate. He states : ―With your consent, I would like the remainder of the Statement to be delivered by the representative of the European Co mmission, (...). He will e xpress the view of the European Co mmunity on those points which are directly re levant to the Co mmunity‖. You see someone descending from the row of observers above the British delegation's place. He takes the place of the UK delegate and continues to speak. You suddenly realize there's change in the accent and it is probably no longer an English man speaking, but you concentrate on the substance and you provisionally conclude for yourself
dichiarazioni nell‘AG sono presentate, in quasi tutti i casi, dal rappresentante della Presidenza, la quale, infatti, esprime sia le posizioni relative al secondo pilastro che al primo in caso di competenza concorrente.247 Il rappresentante della Commissione ha il diritto di parola come portavoce della Comunità solo quando l‘intero soggetto è coperto dalla competenza della CE, 248
oppure abbraccia questioni dove la Comunità offre un significativo contributo finanziario.249
5. 1 Il nuovo ruolo dell’Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza
comune nel Trattato di Lisbona
Nel secondo pilastro, prima dell‘entrata in vigore del Trattato di Lisbona, l‘unitarietà dell‘UE sulla scena internazionale è realizzata attraverso diversi meccanismi, quali la Presidenza dell‘UE, la Troika, la figura del rappresentante speciale e quella dell‘Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune.250
Per ovviare alla durata limitata della Presidenza di turno, è stato creato un organo collegiale, detto Troika, e composto da Presidenza, Commissione e Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune. La figura del Rappresentante speciale è prevista ogniqualvolta il Consiglio lo ritenga necessario per affidargli un mandato su problemi specifici.251 L‘Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune assiste la Presidenza UE. Questa figura è incaricata di rappresentare stabilmente l‘Unione sulla scena internazionale, vuole costituire un riferimento costante della UE negli affari internazionali ed è demandata ad assistere il Consiglio, a contribuire ―alla formulazione, preparazione e attuazione delle decisioni politiche e conducendo all‘occorrenza, a nome del Consiglio e su richiesta della Presidenza, un dialogo politico con terzi‖ (art. 26 TUE). L‘ex Alto rappresentante è Javier Solana, nominato nel 1999 e successivamente confermato.252
Come parte della dottrina ha osservato, la precedente figura dell‘Alto rappresentante, anziché migliorare la gestione dell‘azione esterna, ha finito per evidenziare in modo più forte la divisione di competenze tra politica estera dell‘Unione e politiche esterne della Comunità. In particolare, la dottrina ha posto l‘accento sul fatto che tale figura non è in grado di gestire direttamente strumenti normalmente utilizzati nell‘ambito della politica estera, quali le decisioni in materia di politica commerciale, sviluppo e aiuto umanitario, e che dispone di un
that the speaker must be European. Later on, you look at the distributed printout of the statement, which is entitled: ―Responsability of international organizations – Statement on behalf of the European Union and the European Co mmunity‖, indicating the names of the UK and Co mmission Legal Advisers who spoke. This pratical examp le shows two thinks: First, the representation of the European Union is difficult to understand for othe rs. Second, representation is not just decided internally by the European Union (EU), but must follo w the relevant UN ru les. It is, as the UK speaker said to the chair, ―with the consent‖ of the other UN members, that the EU is active there ‘. Hoffmeister F. e Kuijper P.-J., op. cit., pp. 9-10.
247
Farrell, op. cit., pg. 33.
248 Durante la 43a A G, ad esemp io, sola mente 4 dei 105 dichia razioni co muni furono presentate dal rappresentante della
Co mmissione.
249 Paasivirta E. e Porter D., op. cit., pg. 43-46. 250 Art. 18 TUE:
1. La presidenza rappresenta l'Unione per le materie che rientrano nella politica estera e di sicurezza co mune.
2. La presidenza è responsabile dell'attuazione delle decisioni adottate nell'a mbito del presente titolo; a questo titolo essa esprime in via d i princip io la posizione dell'Unione nelle organizza zioni internazionali e nelle conferen ze internazionali.
3. La presidenza è assistita dal Segretario generale de l Consiglio, che esercita le funzioni di A lto rappresentante per la politica estera e di sicure zza co mune.
4. La Co mmissione è pienamente associata ai compit i di cui a i paragrafi 1 e 2. La presidenza è assistita in tali co mpit i, se necessario, dallo Stato me mbro che eserciterà la p residenza successiva.
5. Il Consiglio, ogniqualvolta lo ritenga necessario, può nominare un rappresentante speciale con un mandato per problemi po lit ici specific i.
251
Ad oggi, la no mina dei rappresentanti speciali dell‘UE si è avuta per situazioni di c risi interna zionali d i partico lari aree geografiche, quali i Rappresentanti speciali per il Medio Oriente, per la Regione dei Grandi Laghi, la Bosnia - Erzegovina, l‘Afghanistan, il Kosovo, l‘ex Repubblica Yugoslava di Macedonia.
252 Con la Dichiara zione n. 6, allegata al Trattato di Amsterdam, è stata istituita la ―Cellula d i progra mma zione e di
tempestivo allarme‖, operante presso il Segretariato generale del Consiglio, sotto la responsabilità dell‘Alto rappresentante per la PESC. La sua funzione è quella d i permettere agli Stati me mbri di ag ire insie me sul piano logistico e di svolgere quindi un ruolo più importante sulla scena internazionale. La Ce llu la è composta da personale proveniente dal Segretariato generale del Consiglio, dagli Stati memb ri, dalla Co mmissione e dall‘Unione dell‘Eu ropa Occidentale. I suoi compiti principali sono: sorvegliare e analizzare gli sviluppi dei settori che rientrano nella PESC; valutare gli interessi dell‘Unione nel campo della PESC; individuare in tempo utile eventi, potenziali crisi politiche o situazioni che potrebbero avere conseguenze significative per la PESC; e laborare opzioni politiche ai fin i della definizione di politiche in sede di Consiglio.
budget molto ridotto. Egli non gode, inoltre, del potere di iniziativa, e questo impedisce la continuità della sua azione. In tema di rappresentanza esterna, la figura dell‘ Alto rappresentante non è di aiuto in termini di chiarezza ed efficienza del sistema. Come è stato già specificato, è la Presidenza di turno a rappresentare l‘UE all‘esterno, facendo ricorso alla figura della Troika.253
Alla luce di queste riflessioni, si è consolidata l‘ipotesi di creare una nuova figura istituzionale, capace di riunire in un‘unica persona due ruoli, quello dell‘Alto rappresentante e di Commissario per le relazioni esterne, pur mantenendo distinti gli apparati e i meccanismi decisionali.
Le modifiche apportate dal Trattato di Lisbona, che hanno come fine quello di giungere ad una maggiore unitarietà nella rappresentanza esterna, hanno tenuto conto di tali osservazioni. L‘attenzione è stata, quindi, rivolta al miglioramento del modo in cui il resto del mondo percepisce l‘Unione europea. In primo luogo, il Trattato stabilisce che il Presidente del Consiglio europeo assicura la rappresentanza esterna dell‘Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni dell‘Alto rappresentante dell‘Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. È, infatti, quest‘ultima la figura più rilevante in tema di rappresentanza. All‘art. 9, vengono delineate le funzioni affidate a questa figura, ed emerge chiaramente il c. d. ―doppio cappello‖, in altre parole i diversi ruoli che lo stesso soggetto deve giocare in relazione ai settori in cui opera. L‘Alto rappresentante dell‘Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza riunisce il ruolo di Alto rappresentante per la PESC e di Commissario incaricato delle relazioni esterne.254 Data la rilevanza delle funzioni che l‘Alto rappresentante svolge si è avvertita la necessità di creare il Servizio europeo per l‘Azione esterna,255
in altre parole un corpo diplomatico europeo.256 In generale, l‘Alto rappresentante sembra essere stato dotato di una struttura capace di sostenere e realizzare le sue attività.
Le novità apportate dal Trattato di Lisbona in relazione alla rappresentanza presentano il vantaggio di aver ridotto il numero dei soggetti per favorire l‘efficacia dell‘azione esterna e aver chiarito i loro ruoli. Secondo parte della dottrina, la suddivisione della rappresentanza esterna dell‘Unione tra Presidente del Consiglio europeo e Alto rappresentante ripropone il diverso ruolo che, a livello nazionale, esiste tra Capo del governo e Ministro degli esteri: ‗il Primo ministro interviene solo per suggellare gli impegni internazionali più solenni o per mettere tutto il peso politico dello Stato che rappresenta nelle iniziative di maggior rilievo; il Ministro degli esteri, invece, essendo il responsabile della politica internazionale del governo, è la presenza e il punto di riferimento costante del proprio Stato per i soggetti terzi‘.257
Tale situazione avrebbe dei riflessi positivi dal momento in cui potrebbe contribuire ad attribuire alle due figure un ruolo ben definito ed evitare sovrapposizioni.258 Diversa, è, invece, la valutazione di quella parte della dottrina che solleva problemi rispetto a possibili conflitti di competenze, e individua nella disposizione in base alla quale ‗il Presidente del Consiglio europeo assicura la rappresentanza esterna dell‘Unione per le materie relative alla PESC, fatte salve le attribuzioni dell‘Alto rappresentante‘ più la descrizione del conflitto che non la sua risoluzione. In conclusione, il Trattato di Lisbona ha delineato diverse competenze per le due figure rile vanti nell‘ambito della rappresentanza esterna. I potenziali conflitti trovano la fonte per essere risolti nella formula ‗al suo livello e in tale veste‘, riferito al ruolo di rappresentanza esterna del Presidente del Consiglio europeo. Ciò che questo voglia dire in termini pratici non è chiarito nel testo, e solo la prassi ne potrà indicare l‘evoluzione.