Natura giuridica e peculiarità dei Gruppi di Stati

Intorno alla metà degli anni ‘70, si assiste alla formazione di entità internazionali con caratteristiche giuridiche distinte dalle tradizionali organizzazioni internazionali. Queste sono variamente indicate come conferenze istituzionalizzate o organizzazioni di conferenze, e sono caratterizzate dall‘assenza di un apparato organizzativo comune o collettivo distinto da quello degli Stati membri. Questi possono essere definiti come:

entità somma o cupola degli Stati membri rappresentate da riunioni permanenti o semi permanenti, di organi statali ciascuno dei quali conserva la sua personalità all‘interno della struttura collettiva tanto da poter definire quest‘ultima come individual-collettiva. Al loro interno gli Stati non sono membri, ma partners del gruppo mentre le strutture associative non sono organi e le Dichiarazioni finali non sono atti organici, ma manifestazioni collettive della volontà dei singoli e dell‘insieme associativo.630

Per comprendere tale definizione, e il fatto che questo fenomeno non sia riconducibile alla tradizionale categoria delle organizzazioni internazionali, è utile menzionare la definizione di quest‘ultimo. Un‘organizzazione internazionale può essere descritta come ‗based on a formal instrument of agreement between the governments of nation states; [which includes] three or more nation states as parties to the agreement; [and which has] a permanent secretariat performing ongoing tasks‘.631

Bisogna, dunque, individuare le caratteristiche prevalenti e costanti delle organizzazioni internazionali per verificare la natura del nuovo fenomeno. I connotati indispensabili alla creazione di una organizzazione internazionale sono riconducibili ai seguenti fattori: ‗entità distinta e separata rispetto agli Stati membri (cd. Personalità giuridica internazionale); costituzione mediante accordo internazionale o intergovernativo da parte degli Stati membri (cd. Accordo istitutivo); dotazione di competenza internazionale attribuita dagli Stati membri in conformità allo statuto (cd. Competenze statutarie distinte da quelle statali di cui alla ―giurisdizione domestica‖ o ―dominio riservato‖ ex art. 2 par. 7 Carta ONU); collegamento con le Nazioni Unite secondo modalità variabili, preventive e successive (artt. 51 ss., art. 63 Carta ONU)‘.632

Gli elementi su cui maggiormente l‘analisi si è focalizzata al fine di concludere fino a che punto i Gruppi di Stati si allontanassero dalla tradizionale definizione di organizzazione internazionale sono vari. In primo luogo, i Gruppi di Stati non sono stati istituiti da un atto avente valore normativo; in secondo luogo, questi non godono di personalità giuridica;633 in terzo luogo, non possiedono nessuna delle caratteristiche tali da poter essere identificati come un‘organizzazione tout court; in quarto luogo, questi non stabiliscono obblighi sugli Stati che vi partecipano; in quinto luogo, sono privi di un apparato amministrativo deputato all‘attuazione delle decisioni prese; infine, non posseggono né mezzi di coercizione né di controllo.634 In breve, i Gruppi di Stati non possiedono nessuno degli elementi sopra- indicati. Sorge, dunque, la difficoltà di definire questo fenomeno. Secondo Conticelli, il G8 non può essere definito né come un collegio, né come ‗un insieme di

630 _{Panebianco M., L‘Unione europea nel nuovo ordinamento di organizzazione internazionale contemporanea:}

L‘Euro-G8, in Panebianco M., Di Stasi A., L‘Euro-G8. Contributo alla teoria dello Stato euro-globale, Giappichelli Ed itore, 2006, p. 75.

631 _{Hajnal P.I., The Literature of International Organizations: nature, current issues, problems and trends , in Louis-}

Jacquès L., Ko man J. S. (a cura di), Introduction to International Organizations, p. 19.

632

Panebianco M., L‘Unione europea nel nuovo ordinamento di organizzazione internazionale contemporanea: L‘Euro-G8, in Panebianco M., Di Stasi A., L‘Euro-G8. Contributo alla teoria dello Stato euro-globale, Giappichelli Ed itore, 2006, p. 75.

633

Per un‘analisi degli e le menti che determinano la personalità giuridica di una organizza zione interna zionale , si rimanda a l Capitolo I del presente lavoro.

634

collegi‘, poiché sebbene esso abbia acquisito ‗un certo grado d i stabilità dovuto anche all‘elevato numero di comitati che esso ha istituito‘, e il funzionamento sia simile a quello di un collegio, ‗il G8 non è centro di imputazione di alcuna volontà unitaria, restando i partecipanti responsabili ciascuno della sua condotta. Si potrebbe, al limite, attribuire agli atti finali la natura di atti collettivi, o complessi, piuttosto che collegiali‘.635

Il dibattito dottrinale ha cercato di stabilire se tali conferenze istituzionalizzate siano organizzazioni o pseudo-organizzazioni internazionali. Esistono a tale proposito due teorie. La prima descrive questo fenomeno giuridico come pseudo organizzazioni internazionali, caratterizzate da una diversa natura rispetto alle organizzazioni internazionali di tipo classico pur non essendo diverse le funzioni. La seconda teoria le considera semplicemente come forme primitive ed embrionali di vere e proprie organizzazioni internazionali riconducibili alla categoria generale.636 Panebianco si riferisce ai Gruppi di Stati con il termine organizzazioni metanazionali, espressione che sottolinea la diversità rispetto alle organizzazioni internazionali e che permette, allo stesso tempo, di far percepire la contiguità dei due fenomeni. Tale nozione è utilizzata per sottolineare come ‗il rapporto di unione che lega i diversi Stati abbia una sua propria e diversa connotazione‘.637 Questo termine rappresenta una terza categoria rispetto alle unioni organizzate e alle riunioni collettive di tipo classico. Questo avviene perché posseggono elementi o caratteri delle une e delle altre: ‗delle prime posseggono tutti o vari dati sul piano delle strutture e funzioni, delle seconde posseggono tutti o quasi i dati collettivi e di pluralismo soggettivo dando così vita a un fenomeno nuovo risultante proprio dalla combinazione dei primi due‘.638

Emerge, dunque, che i Gruppi di Stati si configurano come un fenomeno distinto dalle organizzazioni internazionale e non sono riconducibili ai tradizionali modelli istituzionali internazionali. Diventa, di conseguenza, necessario rivolgere la nostra attenzione ad alcune loro specifiche caratteristiche, quali la membership, la struttura organizzativa e la natura giuridica degli atti emanati. Solo attraverso quest‘analisi si comprenderà fino a che punto l‘UE possegga maggiori margini di manovra al suo interno, rispetto alle istituzioni internazionali fino a questo momento esaminate. Ad esempio, il caso specifico del G8, attualmente, si caratterizza per la frequenza delle riunioni e il numero limitato di Stati che ne sono parte. Nonostante l‘informalità, più apparente, che caratterizza le riunioni, il G8 si contraddistingue per la forte coesione del gruppo, la continuità degli incontri e il riferimento alle regole costanti, dettate dalla prassi, che ne stabiliscono il funzionamento. Inoltre, dietro l‘apparente informalità si nasconde una organizzazione più complessa, infatti, il G8 coinvolge oltre ai Capi di Stato e di governo, e i rispettivi ministri, anche le burocrazie di supporto, nonché, secondo specifiche modalità, organizzazioni internazionali e organizzazioni non governative. Se si guarda al G8, si rinvengono delle costanti, dal momento dell‘istituzione fino ad oggi, per cui, nonostante la mancanza di uno statuto e le fasi evolutive, gli incontri si sono svolti secondo procedure e regole fisse. Non solo, lo studio dei G solleva anche altri interrogativi, tra cui, ad esempio, la natura giuridica delle deliberazioni delle riunioni in relazione alla loro efficacia.

635

Conticelli specifica che ‗non si può qualificare il G8 né co me collegio, se non in senso imp roprio, né co me organo, né come ufficio. Co me collegio, il G8 è un ―microcosmo giuridico‖, una propria organizzazione, un presidente e alcuni me mb ri ufficia li. Esso svolge la propria attività secondo moduli procedimentali che sono simili a i procedimenti collegia li. In man iera analoga alla fo rmula organizzatoria del collegio, esso presenta omogeneità giurid ica da un punto di vista soggettivo: nella specie, il G8 è paragonabile ad un qualsiasi organo collegiale del quale facciano parte titolari di organi, ma anche titolari di uffici, i quali sono, al suo interno, equiordinati. Inoltre, il G8 condivide con molti colleg i la funzione di assorbire le istanze di centri di decisione e di gruppi di interesse, frequenti in contesti caratterizzat i da fra mmenta zione e d ispersione. Se è dato ravvisare notevoli somiglian ze, è pur vero che permangono comunque notevoli elementi d i differenza‘. Conticelli M., I vertici del G8. Governi e amministrazioni nell‘ordine globale, p. 238-244.

636

Panebianco M., L‘Unione europea nel nuovo ordinamento di organizzazione internazionale contemporanea: L‘Euro-G8, p. 74-75.

637

Panebianco M., L‘Unione europea nel nuovo ordinamento di organizzazione internazionale contemporanea: L‘Euro-G8, p. 76.

638

Panebianco M., L‘Unione europea nel nuovo ordinamento di organizzazione internazionale contemporanea: L‘Euro-G8, p. 76.