2. La tipologia di partecipazione della CE/UE alle NU e all’OSCE prima dell’entrata
in vigore del Trattato di Lisbona
Come le OI tradizionali, sia le Nazioni Unite che l‘OSCE sono composte di Stati e non permettono la partecipazione delle Organizzazioni regionali. Come già ricordato,181 ad oggi, le uniche OI che ammettono la membership della CE sono le Organizzazioni regionali sulla pesca, la Food and Agricolture Organization (FAO) e l‘Organizzazione Mondiale per il Commercio (OMC).
Come è noto, la CE non è membro delle NU, ma partecipa alle sue attività godendo dello status di osservatore. Ad impedire l‘ingresso della CE è la Carta delle Nazioni Unite. L‘art. 3 di quest‘ultima fa riferimento alla membership dei fondatori originali,182 mentre l‘art. 4 stabilisce che l‘accesso è aperto a ‗other peace-loving states‘.183 Sebbene non disciplinato nella Carta delle NU, grazie alla crescente importanza e la trasformazione di alcune organizzazioni regionali, a partire dal 1945, lo status di osservatore è stato attribuito a diverse organizzazioni nella pratica delle NU, su invito dell‘AG. L‘accesso di entità non statali all‘interno delle NU è stato sempre considerato di grande valore per l‘organizzazione, poichè si ritiene dannosa l‘esclusione di parti considerevoli della società, che giocano un ruolo importante nelle relazioni internazionali.184 Lo status di osservatore, generalmente, prevede la partecipazione a riunioni formali, in cui
ed opinioni differenti. La plura lità de i delegati ha anche fini pratic i, dal mo mento che i lavori dell‘Assemblea si svolgono sia in seduta plenaria che in co mmissioni e sottocommissioni. Conforti, op. cit., pp. 90-91.
179
Il processo decisionale all‘interno dell‘OSCE inizia al più alto livello dei Vert ic i dei Capi di Stato e di Governo, che elaborano le linee programmatiche e d‘indirizzo dell‘attività decisionale e regolamentare della stessa. Spetta al Consiglio dei Ministri tradurre in delibera zioni tali orientamenti politic i. Il Consiglio Permanente si occupa degli aspetti applicativi. Tanzi, L‘Organizzazione per la Cooperazione e la Sicurezza in Europa , in Rossi L. S. (a cura di), Le organizzazioni internazionali come strumenti di governo multilaterale , Milano : Giuffre, c 2006, pp. 109-110.
180
Il Consiglio Permanente (Permanent Council) è un organo assembleare ed è, perciò, composto dai Rappresentanti Permanenti di tutti gli Stati me mbri che si riuniscono in via forma le settimanalmente per consultazioni polit iche e decisioni di tipo esecutivo, e in via informa le con cadenza quotidiana. Esso possiede una competenza generale, incluse le decisioni relative al budget dell‘organizzazione. Gli altri organi rilevanti dell‘OSCE sono quelli d i natura politica e regola mentare: i vertic i dei Capi di Stato e di Governo, le Conferenze di riesame (Review Conferences), il Consiglio dei Ministri (Ministerial Council), il Consiglio superiore (Senior Council), il Foro di Cooperazione per la Sicure zza, il Centro per la Prevenzione dei Conflitti, il Presidente in esercizio (Chairman in Office), l‘Assemblea Pa rla mentare. Gli organi operativi ed esecutivi sono: il Presidente in esercizio, il Seg retario Generale e il Segretariato, l‘Ufficio per le Istituzioni Democratiche e i Diritti dell‘Uo mo, l‘A lto Co mmissario per le Minoranze nazionali, il Rappresentante per la Libertà dei Med ia, la Corte d i Concilia zione e di Arb itrato. Ved i Tan zi, op. cit., pp. 104-115.
181
Per le d iverse tipologie di me mbership a mmesse dalle OI, vedi Capitolo I, para . 14, 14.1, 14.2.
182
Art. 3 Carta ONU: ‗The origina l Me mbers of the United Nation s shall be the states which, having participated in the United Nations Conference on International Organization at San Francisco, or having previously signed the Declaration by United Nations of 1 January 1942, sign the present Charter and rat ify it in acc ordance with Artic le 110‘.
183 Art. 4 Carta ONU: ‗1. Me mbership in the United Nations is open to all other peace -loving states which accept the
obligations contained in the present Charter and, in the judgment of the Organizat ion, are able and willing to car ry out these obligations. 2. The ad mission of any such state to me mbership in the United Nations will be effected by a decision of the General Assembly upon the recommendation of the Security Council.‘
184
Sybesma-Knol Ne ri, The Continuing Relevance of the Participation of Observers in the Work of the United Nations, in Wellens (a cura di), International law : theory and practice : essays in honour of Eric Suy, 1998, pp. 373-374.
interventi formali185 sono possibili solo dopo quelli delle parti.186 Gli osservatori, tuttavia, non possono proporre emendamenti, presiedere riunioni e non hanno il diritto di voto.187
Sebbene contatti tra la CE e le NU siano iniziati negli anni ‘50,188
la CE fu formalmente invitata a partecipare come osservatore solo nel 1974,189 durante la 29a sessione dell‘Assemblea Generale, grazie alla risoluzione 3208 XXIX. 190 Lo status di osservatore è garantito all‘interno dell‘Assemblea generale e dell‘ECOSOC,191 mentre non è ammesso all‘interno del Consiglio di Sicurezza. La CE è oggi indicata come un osservatore nel Capitolo IV del ‗blue UN calendar‘, in cui è presente una nota che menziona le particolarità attraverso le quali la CE partecipa, in altre parole, essa viene rappresentata sia dalla Presidenza che dalla Commissione europea.192
Le ragioni che hanno spinto la CE ad ottenere uno status ufficiale presso delle organizzazioni internazionali possono essere ricondotte, secondo Jacqué, principalmente a tre tipi di risposte, che insieme evidenziano quanto sia importante la presenza della CE all‘interno delle NU. In primo luogo, l‘autore pone l‘accento sulle ragioni politiche. L‘importanza e l‘impatto della CE sullo scenario internazionale si misura anche sulla base della rappresentanza in seno ad altre OI. Uno dei vantaggi dello status di osservatore è quello di poter vantare un ‗riconoscimento‘ ufficiale da parte dell‘organizzazione che lo concede. La seconda motivazione si basa sulla necessità del coordinamento. Nella misura in cui la CE e le organizzazioni universali svolgono delle attività rilevanti in ambiti paralleli, la conseguenza è lo sviluppo di scambio di informazioni e idee. Tale forma di cooperazione assumerà una forma istituzionalizzata nel momento in cui la CE prende formalmente parte ai suoi lavori. La terza ragione è data dalla possibilità di poter prendere attivamente parte al processo decisionale dell‘organizzazione, pur non possedendo il diritto di voto. La CE, infatti, grazie allo status di osservatore, può partecipare alle decisioni degli organi dell‘organizzazione, intervenire ai dibattiti attraverso il diritto di parola e la presentazione di documenti. Da questo punto di vista, dunque, la CE ha potenzialmente i mezzi per influenzare, attraverso i propri interventi, i voti degli altri membri dell‘organizzazione.193
185
Il diritto di intervento in Assemblea, originaria mente precluso agli Osservatori, è ora lasciato alla va lutazione della sua Presidenza.
186
Hoffme ister F., Kuijper P.-J., The Status of the European Union at the United Nations: Institutional Ambiguit ies and Political Realities, in Wouters, Hoffme ister and Ruys (Eds.), The UN and the UE – an even stronger partnership (The Hague, 2006), pg. 14-15.
187
Allo status di semplice osservatore, si aggiunge quello della ‗fu ll partic ipation‘. Si tratta di un altro status non regolato dalla Carta, che può essere descritto come status di ‗enhanced observer‘. Nel ruolo di osservatore, un ‗full participant‘ può essere invitato a tutte le riunioni, co mprese quelle info rmali. Per un‘analisi sui diritti legati allo status di osservatore, vedi Cap itolo I, para. 14.2.
188 Negli anni ‘50, diversi furono i contatti avviati tra le Co munità Europee e il sistema de lle NU. Tra questi, ricord ia mo
che nel 1953, la CECA concluse un accordo di cooperazione con l‘OIL. Nel 1958, alla CEE fu riconosciuto lo status di osservatore all‘interno della UN Commission for Latin America (CEPA L). Bruckner, The European Community and the United Nations, in European Journal of International Law, 1990, pp. 175.
189
Il diritto di lega zione della CEE fu esercitato quando la Co mmissione CE stabilì una missione ufficia le d i osservatore alle NU a Ne w Yo rk. Lo status uffic iale de lla missione venne riconosciuto nel 1976.
190
Il testo della Risoluzione 3208 (XXIX), intitolato ‗Status of the European Econo mic Co mmun ity in the Genera l Assembly‘, prevede quanto segue: ‗The General Assembly, whishing to promote co -operation between the United Nations and the European Economic Co mmunity, requests the Secretary -Genera l to invite the European Economic Co mmunity to partic ipate in the sessions and work of the General Assembly in the capacity of observer‘.
191
Alla CE non venne riconosciuto lo status di osservatore che nel 1974 a causa principalmente della d iffic ile situazione politica dell‘Europa, divisa tra un‘Europa Occidentale e un‘Europa Co munista. La lista delle OI che hanno goduto di questo status comprende tradizionalmente le principali organizzazioni reg ionali, come l‘Organizza zione per l‘Unità africana (Organization for African Unity, OAU), l‘OAS e la Lega degli Stati Arabi. Sybesma-Knol Neri, The Continuing Relevance of the Participation of Observers in the Work of the United Nations , in in Wellens (a cura
di), International law : theory and practice : essays in honour of Eric Suy, 1998, pg. 375.
192
Bruckner, op. cit., pp. 176-177.
193 Jacqué esprimeva le tre ragioni che hanno spinto la CE a rice rcare uno status uffic iale presso le NU come segue: ‗Le
premier répose sur des raisons politiques. L'impo rtance et l'impact de la Co mmunauté se mesurent à sa représentation au sein des autres organisations internationales. Il s'agit d'un aspect qui n'est pas négligeable et il est vrai qu'un des avantages du statut d'observateur est de pouvoir arg uer d'une ―reconnaissance‖ officie lle de l'organisation qui l'accorde. Les organisations internationales sont trés vigilantes en ce domaine et trés sensibles aux conséquences protocolaires qui en découlent. Le second type de réponse repose sur des impérat ifs de coordination. Dans la mesure où ka Communauté et les organisations universelles déploient, dans des domaines parallè les, des activités importantes, il est naturel que se développe l'échange d'informations et d'idées. La présence de la Co mmunautè au s ein des organes de travail des autres organisations donnera une forme institutionnelle à cette coopération. [...] En effet, le troisiè me type de raisons qui e xpliquent la partic ipation des Co mmunautés est plus spécifique à la Co mmunauté elle -mê me. Le statut d'observateur
Ad oggi, l‘UE non è stata formalmente ‗riconosciuta‘ dalle NU.194
Nel momento in cui, tuttavia, il nuovo Trattato, ‗Trattato che modifica il Trattato sull‘Unione europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea‘, c.d. Trattato di Lisbona, entrerà in vigore vi saranno delle conseguenze per il ruolo dell‘UE nelle NU. Il nuovo soggetto succederà alla CE all‘interno dell‘AG.195
Diversa è la situazione per quanto attiene l‘OSCE. Nonostante il fatto che l‘UE giochi un ruolo rilevante al suo interno, lo status specifico dell‘UE all‘OSCE non è mai stato definito formalmente.196 In pratica, la presenza dell‘UE è espressa dal fatto che gli Stati membri dell‘UE coordinano le loro posizioni al suo interno sulla base dell‘art. 19 TUE, come verrà precisato in dettaglio in seguito.
3. La partecipazione della CE/UE all’AG delle NU e al CP dell’OSCE prima
dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona
Nella prima parte di questo Capitolo, l‘analisi della partecipazione della CE/UE alle NU e all‘OSCE si focalizzerà sui due organi più rappresentativi, quali l‘AG e il CP. Questi ultimi verranno analizzati congiuntamente poiché, a differenza di quanto avviene nel Consiglio di Sicurezza, presentano caratteristiche e problematiche equivalenti. Sebbene l‘AG possa solo approvare raccomandazioni, quindi atti non vincolanti, e la sua rilevanza politica non possa essere paragonata a quella del Consiglio di Sicurezza, lo studio sull‘allineamento degli Stati membri dell‘UE all‘AG è rilevante perché ci suggerisce e individua diverse aree problematiche nella partecipazione dell‘UE alle OI. L‘esame verrà affrontato seguendo tre fasi distinte del percorso che porterà all‘espressione della volontà dell‘UE al loro interno. La prima, e la più delicata, è quella del coordinamento. In essa, gli Stati membri e le istituzioni comunitarie avranno il complesso compito di coordinarsi in relazione alle presentazione di dichiarazioni comuni. La seconda fase è quella della rappresentanza. Ci chiederemo, in altre parole, chi e in che modo rappresenta l‘UE durante i lavori dell‘AG e del CP. In fine, verrà analizzato il momento conclusivo dell‘espressione di volontà degli Stati membri, quella del voto, e si cercherà di comprendere se l‘UE esprima o meno una posizione coesa all‘interno dei due organi.197