INDAGINE COMPARATIVA SULLA REGOLAMENTAZIONE DEI SERVIZI TECNICO-NAUTICI IN ALCUNI STAT
4.1.1 Il benchmark europeo: Rotterdam
Il più importante scalo europeo è gestito da un’Autorità Portuale (“Havenbedrijf
Rotterdam”) convertita a partire dal 2004 in società (“corporatized”) per azioni di diritto olandese (una N.V., corrispondente ad una public limited company) composta da due shareholders: la Municipalità di Rotterdam e lo Stato dei Paesi Bassi.
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SCHOENMAKERS V., Safety as Main Aspect in Marine and Nautical Services: Case of Rotterdam, in AA.VV., Safety in a liberalized market for marine services: Conference Report, Venice, 2 March 2012, pp. 48-51.
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Queste informazioni sono state fornite dal Prof. Frank Smeele dell’Erasmus Universiteit di Rotterdam (che qui si ringrazia per il prezioso contributo alla ricerca) e confermate dalla consultazione del sito internet http://www.loodswezen.nl.
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Nonostante l’acquisizione di una struttura societaria, l’obiettivo dell’istituzione in parola è rimasto identico, mirando a consolidare la leadership del porto a livello continentale anche nel lungo periodo.22 Invero, la Havenbedrijf Rotterdam non intende massimizzare i profitti come qualsiasi altra impresa ordinaria, rimanendo una “not-for-profit organisation” che aspira a generare utili adeguati a mantenersi finanziariamente autosufficiente e, soprattutto, a consentirle di continuare ad investire in nuove infrastrutture. Ciò, ovviamente, oltre ad assicurare dividendi ai propri azionisti.23
In conformità con quanto già illustrato, l’Autorità Marittima costituisce una divisione dell’Autorità Portuale, risultando incorporata in essa. Le funzioni di carattere eminentemente nautico sono state concentrate su di una figura, il Chief
Harbour Master, in maniera da garantire efficienza. Ciò, in ottemperanza al c.d. Harbour Master’s Covenant, un accordo formale tra il Governo centrale, la Giunta
Municipale di Rotterdam e l’Autorità Portuale stessa che ha riservato al Chief
Harbour Master una posizione autonoma in seno a quest’ultima, pur appartenendo
comunque al personale della Havenbedrijf Rotterdam.24 D’altronde, la procedura di nomina riflette un simile stato dell’arte, essendo detto ruolo espressione sia della Municipalità della città di Erasmo, cui spetta proporre il candidato, che dello Stato, cui compete prestare il proprio consenso al nominativo individuato dall’ente locale.25 Sempre in forza dell’accordo sopracitato il Chief Harbour Master esercita le
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In proposito, si rinvia allo studio condotto relativamente ai Paesi Bassi, particolarmente focalizzato su Rotterdam, dell’OECD, Competition in Ports and Port Services, Policy Roundtables, 2011, DAF/COMP(2011)14 in http://www.oecd.org/competition.
23
Sul punto, DE LANGEN P. W. – HEIJ C., Performance effects of the corporatisation of Port of
Rotterdam Authority, Paper provided by Erasmus University Rotterdam, Econometric Institute in its
series Econometric Institute Report, pubblicato in http://www.porteconomics.eu in data 19 marzo 2013, p. 5.
24
AA.VV., Port Information Guide – Rotterdam, promossa dall’International Harbour Masters Association (IHMA), 2014, p. 10, in http://www.portofrotterdam.com.
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L’articolo 2.1 del 2010 Rotterdam Port Management Bye-Laws (Havenbeheersverordening), nella versione del luglio 2013, prevede che “The Municipal Executive will appoint the Harbour
169 prerogative di State Harbour Master nella Regione Rotterdam-Rijnmond, controllando le vie d’acqua, soprattutto interne, di tutta l’area prospiciente lo scalo in esame e di Port Security Authority nella medesima zona. L’importanza di questa carica con riferimento ai servizi tecnico-nautici è rappresentata dal fatto che, essendo responsabile in materia, ad essa concerne accordare eventuali esenzioni rispetto agli obblighi previsti dalla normativa di settore o dai regolamenti portuali.26
Il pilotaggio viene erogato dalla Corporazione Regionale Rotterdam-Rijnmond, con il sostegno della società Nederland Loodswezen B.V. che la trattazione ha già incontrato supra. Pertanto, si può affermare che la struttura del mercato relativa al servizio abbia natura monopolistica, senza libertà di accesso ad esso. La disciplina dell’attività, come già osservato, trae origine essenzialmente in fonti di diritto statuale, mentre non sono contemplati né concessioni, né autorizzazioni/permessi per lo svolgimento delle performance.27
Le prestazioni coprono un vasto territorio, includendo non solo gli specchi acquei cittadini con l’amplissimo Europoort, ma anche quelli di municipalità contermini quali Vlaardingen, Schiedam, Maassluis, Dordrecht e Moerdijk. In proposito, è interessante notare come le eventuali difficoltà di spostamento dei professionisti implicate dalla notevole estensione dell’ambito di competenza vengano superate facendo imbarcare e sbarcare i piloti nei/dai vascelli via elicottero. Detta procedura è automatica per le navi più grosse, con pescaggio superiore ai 17.4 metri.28 Qualora le condizioni marine rendano pericoloso il boarding dei piloti, si farà ricorso ad assistenza da terra (c.d. Shore Based Pilotage), erogata secondo presupposti specifici: dovrà essere ritenuta possibile dal personale che vi provvede e consentita dal sopracitato Harbour Master, a fronte di richiesta ed accettazione del
26
AA.VV., Port Information Guide – Rotterdam, cit. p. 10. 27 Ivi, p. 73.
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comandante del mezzo nautico.29 In simili circostanze, adeguate istruzioni verranno fornite sinché la nave non abbia superato i frangiflutti, punto oltre il quale il pilota salirà a bordo.30
L’ausilio di un pilota è obbligatorio quando la lunghezza della nave superi i 75 metri31 e, in ogni caso, allorché il punto di ormeggio sia localizzato nella sezione dedicata agli idrocarburi o si tratti di una nave cisterna carica di olii minerali, gas e prodotti chimici alla rinfusa o, ancora, pur essendo vuota non sia stata pulita da simili sostanze inquinanti. Diversamente, detto servizio non risulta obbligatorio in presenza di navi militari, per il dragaggio, peschereccio e pilotine iscritte nei registri olandesi, di mezzo immatricolato quale piccola imbarcazione esonerata da tale assistenza, nel momento in cui il vascello benefici di un’esenzione per la rotta in oggetto o si sposti all’interno di uno stesso bacino acqueo. Laddove, invece, si muova all’interno della medesima area portuale, il pilotaggio non sarà obbligatorio soltanto se non siano necessari rimorchiatori e, comunque, dopo aver ottenuto il permesso dalla funzione preposta al controllo del traffico nello scalo.32 A prescindere da questa variegata disciplina, le condizioni meteo e quelle di manovra possono portare all’imposizione del pilotaggio.33
29
Ciò, a patto che la nave non abbia un pescaggio superiore ai 14.3 metri, elemento che esclude detta forma di pilotaggio.
30 Ivi, pp. 80-82. 31
Explanatory notes to the 2010 Rotterdam Port Management Bye-Laws, commento all’articolo 11.2.1, documento consegnato brevi manu durante l’incontro tenutosi in data 30 luglio 2014 con Mr. Frans Van Zoelen, Direttore del Legal and Administrative Affairs Department dell’Autorità Portuale di Rotterdam, Presidente del Legal Advisory Committee della European Sea Ports Organisation (ESPO) e Presidente del Legal Committee della International Association of Ports and Harbors (IAPH).
32
AA.VV., Port Information Guide – Rotterdam, cit., p. 75 ss.. 33
Nei dettagli, tale situazione si verifica quando la velocità del vento risulti superiore ai 17.2 m/s, la visibilità inferiore ai 700 metri in qualsiasi punto del tragitto interessato o a causa di un incidente o di un’eccessiva densità di traffico navale gli spazi per manovrare il vascello siano particolarmente ristretti.
171 La possibilità di autoprodurre il servizio viene riconosciuta tramite il meccanismo dei pilotage exemption certificates (PEC), concessi a comandanti e primi ufficiali qualora riescano a soddisfare i requisiti previsti dall’Autorità Portuale di Rotterdam in termini di capacità, conoscenza dello stato dei luoghi e delle peculiarità locali, padronanza della lingua inglese, idoneità medica e consolidata esperienza. L’agnizione di quest’ultimo attributo, in particolare, richiede il compimento di identico percorso fino allo stesso punto di ormeggio almeno diciotto volte su base annuale sotto la guida di un pilota.34
Le tariffe per il pilotaggio vengono stabilite su base annuale dall’Autorità Antitrust olandese, in seguito a consultazioni con i vari stakeholders.35
Diversamente, il rimorchio viene prestato nell’ambito di un free and open
market, da quattro diversi operatori in competizione tra loro. Il mercato concernente
il servizio è dunque liberalizzato, anche se gli erogatori devono attenersi nello svolgimento delle attività, per ragioni di sicurezza, alle rigide precondizioni dettate dal regolamento sulla gestione dello scalo, denominato Havenbeheersverordening o, in inglese, Port Management Bye-Laws.36 Ad ogni modo, non è richiesto il possesso di alcun titolo concessorio o autorizzatorio.
Inoltre, non vengono posti elementi ostativi al diritto degli armatori di autoprodurre il servizio in parola attraverso personale e mezzi a propria disposizione, purché ovviamente risultino qualificati e adeguati al compito riservato loro.
Le modalità ordinarie con cui il rimorchio viene prestato a Rotterdam prevedono l’utilizzo di cavi messi a disposizione dal rimorchiatore, avvalendosi o meno, a
34
Ivi, pp. 71-72 nonché, soprattutto, p. 83. 35
Per un report ad ampio spettro effettuato dall’Autorità Antitrust olandese NMa sul porto di Rotterdam, OECD, Competition in Ports and Port Services, op. cit..
36
In tal senso, SHOENMAKERS V., op. cit., p. 51. Tuttavia, è importante notare come detto strumento non contempli norme specificamente dedicate al servizio in esame.
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seconda del tipo di mezzo impiegato, di un argano collocato a poppa. Tuttavia, qualora la nave sia lunga più di 120 metri dovrà recare nel ponte prodiero un’apposita cima per connettersi ad un eventuale rimorchiatore in caso di emergenza. Data la delicatezza del transito, durante la fase di trazione la velocità non potrà oltrepassare i 6 nodi.37
Le tariffe vengono fissate dalle singole imprese che erogano il servizio.
Anche le prestazioni di ormeggio vengono erogate in regime di free market. Tuttavia, non si tratta di un mercato aperto, in quanto per offrire tale attività è necessaria, come si darà atto infra, una duplice qualifica finalizzata a verificare sia la professionalità dei prestatori sia la stabilità finanziaria nonché la disponibilità di sufficienti risorse umane e tecniche per lo svolgimento del servizio. Attualmente, il servizio è erogato soltanto da un soggetto tradizionalmente attivo nel settore. Pertanto, sebbene il quadro normativo presenti spazi per una certa concorrenzialità nella fornitura delle performance, con possibili vantaggi per l’utenza, si assiste ad un monopolio de facto. In merito, occorre considerare che le tariffe sono stabilite direttamente dall’impresa erogatrice.38
La regolamentazione dell’ormeggio prevede che tale servizio sia obbligatorio e debba essere effettuato da maestranze appartenenti ad un’organizzazione di settore riconosciuta dal Municipal Executive di Rotterdam quando il vascello abbia lunghezza superiore ai 75 metri o, più in generale, sia una nave cisterna non ripulita
37
AA.VV., Port Information Guide – Rotterdam, cit., pp. 83-85 ss.. 38
Per queste informazioni si ringraziano Mr. Frans Van Zoelen, Direttore del Legal and Administrative Affairs Department dell’Autorità Portuale di Rotterdam, Presidente del Legal Advisory Committee della European Sea Ports Organisation (ESPO) e Presidente del Legal Committee della International Association of Ports and Harbors (IAPH), incontrato il 30 luglio 2014; Mr. J. Jan Schmal, Senior Legal Counsel della Divisione del Comandante del Porto dell’Autorità Portuale di Rotterdam e Mr. Z.P.J. (Pieter) Bruins Slot, Responsabile dell’Unità Affari Legali nella Divisione del Comandante del Porto dell’Autorità Portuale di Rotterdam, intervistati il 13 agosto 2014.
173 dalle sostanze pericolose allo stato liquido trasportate.39 Detti mezzi sfuggono alla prescrizione appena esposta allorché scorrano lungo la stessa banchina senza lasciar andare tutti i cavi che la assicurano alla sponda.40
Non sono previste condizioni ostative all’effettuazione delle prestazioni in autoproduzione da parte di organico alle dipendenze dell’armatore. Anzi, è vero semmai il contrario, posto che il 2010 Rotterdam Port Management Bye-Laws (Havenbeheersverordening) esenta dal citato obbligo di ricorrere a membri di un gruppo ufficialmente riconosciuto nel momento in cui l’ormeggio venga immediatamente compiuto dall’equipaggio presente a bordo della nave.41
Inoltre, il Municipal Executive può consentire forme di autoproduzione, esentando dall’obbligo di avvalersi di organizzazioni riconosciute, all’operatore di un
ferry service quando o la nave roll on/roll off si fermi a Rotterdam almeno una volta
ogni quarantotto ore in base ad un programma prestabilito, o la stessa venga ormeggiata a punti di approdo permanenti secondo una fixed mooring configuration o, ancora, siano adottate azioni conformi ad una ferry mooring safety procedure
39
L’articolo 11.2.1 del 2010 Rotterdam Port Management Bye-Laws (Havenbeheersverordening) nella versione del luglio 2013 statuisce nel primo paragrafo:
“It is prohibited for anyone to provide the service of a boatman insofar as it concerns a seagoing
ship:
a. with a lenght over 75 metres, or;
b. with a lenght of 75 metres or less which was built or is used for the transport of liquid dangerous substances in bulk unless the ship has been emptied and cleaned of those substances.”
40
Secondo quanto previsto dall’art. 11.2.1 del 2010 Rotterdam Port Management Bye-Laws (Havenbeheersverordening), secondo paragrafo, lettera c.
41
Sul punto vale la pena riportare fedelmente il secondo paragrafo, lettera a dell’art. 11.2.1 del 2010
Rotterdam Port Management Bye-Laws (Havenbeheersverordening) che sancisce la non
applicabilità dell’appena richiamato primo paragrafo allorché: “these services are performed
immediately by the crew members who, upon arrival of the ship at the berthing place concerned, are on board”.
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emanata dal Municipal Executive.42 Ad ogni modo, detta esenzione non potrà essere garantita per un periodo superiore ai cinque anni.43
È stato sottolineato supra che per effettuare le prestazioni di ormeggio nel porto olandese sono richieste peculiari qualifiche agli operatori. Invero, da un lato, con riferimento all’organizzazione erogatrice, è indispensabile il suddetto riconoscimento ad opera del Municipal Executive, subordinato al possesso di una valida ed adeguata certificazione e di un punto di contatto sempre raggiungibile (ventiquattro ore al giorno) nonché funzionale ad una fruizione immediata del servizio, oltre alla dimostrazione di adeguata continuità delle prestazioni anche in situazioni critiche (presenza di tre differenti vascelli da servire contemporaneamente nell’arco di una stessa ora) e alla conduzione di regolari consultazioni con gli altri fornitori di servizi tecnico-nautici in tema di procedure di ormeggio/disormeggio. Inoltre, l’organizzazione deve essere in grado di provare l’identità e l’utilizzo di personale competente.44
42
Il terzo paragrafo dell’art. 11.2.1 del 2010 Rotterdam Port Management Bye-Laws (Havenbeheersverordening), versione luglio 2013, statuisce:
“The Municipal Executive may grant exemption from the prohibition set forth in the first
paragraph to the operator who maintains a ferry service, if:
a. on the basis of a sailing schedule set by the operator, a roll on/roll off ship calls at Rotterdam at least once every 48 hours;
b. roll on/roll off ships are berthed at the permanent berths of the operator in a fixed mooring configuration, and;
c. actions are taken in accordance with a ferry mooring safety procedure laid down by the Municipal Executive”.
43
Il paragrafo quarto dell’articolo citato nella nota antecedente evidenzia che “the exemption
referred to in the third paragraph can be granted for a maximum duration of five years”.
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Per un elenco più puntuale dei requisiti cui è condizionato il riconoscimento dell’organizzazione degli ormeggiatori, si riporta l’art. 11.2.3 del 2010 Rotterdam Port Management Bye-Laws (Havenbeheersverordening), versione luglio 2013, che recita:
“The Municipal Executive will recognise a boatmen’s organisation if it: a. has a valid ISO 9001, 9002 or comparable certificate;
b. has at least one contact point which can be reached 24 hours a day where boatmen can be commissioned;
175 Dall’altro, proprio in merito a quest’ultimo profilo, si prescrivono requisiti tassativi per l’esercizio della professione di ormeggiatore, postulando il completamento con esito positivo di apposito corso di formazione o, in alternativa, l’acquisizione di almeno un quadriennio di esperienza in scali con condizioni ambientali comparabili a quelle di Rotterdam, la padronanza della lingua olandese e un livello di conoscenza e capacità equivalente a quello usualmente garantito. Ciò, in entrambi i casi, oltre all’appartenenza ad un’organizzazione riconosciuta in virtù dei parametri suesposti.45
Poiché nello scalo olandese per le navi di maggiori dimensioni gli ormeggiatori dispongono di battelli deputati ad accelerare il processo di approdo nonché ad intervenire in circostanze emergenziali, supplendo ad esempio ad un malfunzionamento dell’elica di prua, si osserva come i servizi di ormeggio e battellaggio finiscano per confondersi e le relative discipline unificarsi. A riprova di
c. demonstrates that regular consultation takes place with nautical service providers in the port with regard to the working method and procedures for mooring and unmooring;
d. demonstrates that in order to guarantee the continuity of adequate services it is able to moor or unmoor in a round-the-clock service at least three seagoing vessels per hour separately in different situations as regards dimensions, ship type and location using personnel qualified for the purpose, and;
e. issues a proof of identity to the boatmen which is provided with a passport photo which is a true likeness and which states at least:
1°. the name, place and date of birth of the boatman;
2°. has successfully completed the training for Boatman as referred to in Article 11.2.2, first paragraph, under a, stating the date of award of the diploma, and;
3°. the name of the boatmen’s organisation of which the boatman is a member.”
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Questo è quanto si evince dalla lettura del par. 1 dell’art. 11.2.2 del 2010 Rotterdam Port
Management Bye-Laws (Havenbeheersverordening), versione luglio 2013, in forza del quale:
“1. The profession of a boatman may only be practised by a person who:
a. has successfully completed the training course for Boatman as included in the dossier adopted by the Minister for Education, Culture and Science, with registration code CREBO-93030, or; b. has gained at least four years of experience as an independent qualified boatman in one or more ports within the European Union during the past seven consecutive calendar years, and by a person who:
1°. has experience in a port which is comparable to the situation in the port of Rotterdam in the mooring to and unmooring from buoys, on unsheltered waters with high waves and on fast flowing tidal waters;
2°. is sufficiently proficient in the Dutch language, and;
3°. in the opinion of the recognised boatmen’s organisation where he is put to work or is working, an equivalent level of knowledge and skills has been ensured, and;
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ciò, il fatto che il personale ormeggiante attivo su tali mezzi venga indicato con il termine “boatmen”, vocabolo con cui si tende a tradurre in inglese la parola italiana “battellieri”.46 Tale situazione, a ben vedere, è tutt’altro che isolata, verificandosi (come testimoniato dalle analisi svolte infra) in molti porti europei.47
In realtà, un’analisi più attenta rivela che il battellaggio nello scalo dei Paesi Bassi viene parzialmente assicurato tramite un’attività denominata shuttle service, per cui non sarebbe peregrino assimilare il primo a questo genere di prestazioni che ne costituiscono una declinazione dal sapore olandese. Ora, secondo la definizione prevista lo shuttle service intende garantire il trasferimento di persone da uno o più bastimenti verso la riva e viceversa. Pertanto, non coprirebbe, rispetto ad una definizione ortodossa di battellaggio, le fattispecie in cui sia necessario trasportare merci da una nave ancorata in rada sino alla terraferma. Poiché le prestazioni vengono ascritte, nel contesto in analisi, tra quelle di carattere tecnico-nautico, la trattazione le contemplerà, seppur brevemente. In proposito, occorre sottolineare come la loro disciplina sia piuttosto laconica, essendo sostanzialmente racchiusa in quattro articoli del 2010 Rotterdam Port Management Bye-Laws (Havenbeheersverordening). Il primo di essi precisa che lo shuttle service si svolge in tutte le acque comunali,48 mentre il secondo limita la libertà di erogazione delle prestazioni, richiedendo per la fornitura di esse il possesso di un permesso rilasciato
46
Basti pensare in termini esemplificativi al fatto che il summenzionato art. 11.2.1 del 2010
Rotterdam Port Management Bye-Laws (Havenbeheersverordening), nonostante sia rubricato
“Prohibition of mooring and unmooring ships”, faccia riferimento ad entrambe le forme singolare e plurale del sostantivo boatman.
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Paiono rilevare un progressivo processo di unificazione in atto anche nell’esperienza italiana, se non altro in termini di accorpamento disposto ex lege fra i gruppi ormeggiatori e il personale appartenente ai gruppi battellieri, MANGANI L.–CROLLA A., L’interesse pubblico alla sicurezza nei
servizi tecnico-nautici, in XERRI SALAMONE A. (a cura di), Impresa e lavoro nei servizi portuali, Milano, 2012, p. 171, i quali osservano come ad oggi sia “praticamente scomparsa la figura autonoma del battelliere, se non in quanto associata a quella dell’ormeggiatore”.
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Si tratta dell’articolo 11.3.1 del 2010 Rotterdam Port Management Bye-Laws (Havenbeheersverordening), versione luglio 2013, il quale nel determinare l’ambito di applicazione dei tre articoli successivi dedicati allo shuttle service, lo individua in “all waters within the
177 dal Municipal Executive del centro olandese, salvo il trasporto venga effettuato con