La nuova “Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo per l’accesso al mercato

dei servizi portuali e la trasparenza finanziaria dei porti”

Con il Libro Bianco sui Trasporti del 2011 la Commissione Europea si prefiggeva una nuova strategia, annunciando, in un’ottica di completamento del mercato unico, la propria intenzione di rileggere le limitazioni all’erogazione dei servizi portuali e di garantire maggior trasparenza nel finanziamento degli scali. Venivano avviate consultazioni nel periodo 2012-2013 con le parti interessate139,       

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Ibidem. Più specificamente, la Comunicazione ha suggerito che “il pilotaggio a distanza potrebbe a termine rivelarsi un’opzione interessante, da sviluppare nel quadro dei trasporti marittimi “elettronici””.

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Ibidem. 139

In particolare, la Direzione Generale MOVE ha provveduto ad incontrare le principali associazioni di categoria, in rappresentanza delle Autorità Portuali (ESPO), dei porti interni (EFIP), degli armatori (ECSA), dei piloti (EMPA), dei soggetti coinvolti nell’erogazione del servizio di rimorchio (ETA), degli ormeggiatori (EBA), delle imprese di dragaggio (EuDA), degli operatori portuali privati (FEPORT), di quelli del settore della logistica (CLECAT), degli spedizionieri (ESC) e degli agenti marittimi (ECASBA). Ma non solo. Tale componente della Commissione ha anche sentito la voce dei lavoratori portuali, confrontandosi con la loro organizzazione mondiale (IDC), con i due principali sindacati del settore e con l’apposita sezione della federazione europea dei lavoratori dei trasporti (ETF).

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oltre ad intrattenere contatti regolari con le amministrazioni nazionali competenti, in cui emergeva la necessità di realizzare a livello sopranazionale “condizioni di concorrenza stabili ed eque” in termini sia interportuali, cioè fra i vari scali del Vecchio Continente, sia intraportuali, tra coloro che offrono identico servizio nell’ambito dello stesso porto.140 Il dibattito evidenziava inoltre come ampia parte delle società di import-export, degli spedizionieri e dell’utenza dei servizi portuali non ritenesse questi ultimi soddisfacenti sotto il profilo degli oneri amministrativi, dei prezzi e della qualità offerta, laddove anche il 30 % delle Autorità Portuali europee esprimeva giudizi poco positivi sull’attuale stato del comparto. Certo, non sono mancate voci dissonanti rispetto alle aperture pro-competizione nella fornitura delle prestazioni: basti pensare alla posizione assunta dai rappresentanti del servizio di pilotaggio che, non ravvisando in esso alcun carattere economico, nonostante l’esistenza di una remunerazione, ne propugnavano l’esclusione da inquadramenti concorrenziali. Tuttavia, la Commissione Europea non ha avuto esitazioni nell’affermare la centralità dell’efficienza dei servizi portuali per gli scali marittimi appartenenti alla rete transeuropea di trasporto TEN-T. Efficienza che, ad avviso di detto organo UE, verrebbe inficiata dalla debolezza della pressione concorrenziale nel settore, causata da significative restrizioni di accesso al mercato, dalla possibilità per i monopoli o gli oligopoli presenti nell’erogazione di tali servizi di determinare l’insorgenza di abusi e da una mancanza di coordinamento all’interno degli harbour, capace di innalzare eccessivamente gli oneri amministrativi. Ebbene, tale è stato il riconoscimento dell’importanza di un’implementazione dei servizi portuali negli scali

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Sul punto, vedi p. 4 della Relazione deputata ad accompagnare la “Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio che istituisce di un quadro normativo per l’accesso al mercato dei servizi portuali e la trasparenza finanziaria dei porti”, individuata tecnicamente dai seguenti estremi: COM (2013) 296 final.

 145 dell’Unione che questa è divenuta una delle due sfide141 che l’iniziativa legislativa in esame ha il compito di affrontare.

Ma c’è di più. Proprio per rispondere a questa missione la valutazione dell’impatto di un possibile provvedimento in materia ha individuato quali obiettivi operativi quello di “chiarire e facilitare l’accesso al mercato dei servizi portuali”, orientato a ridurre le restrizioni esistenti nel segmento economico ed eliminare le incertezze giuridiche cui danno luogo sia le norme orizzontali del TFUE che la regolamentazione degli appalti pubblici, nonché quello di “prevenire gli abusi di mercato da parte di prestatori di servizi portuali designati”, per contemperare la tutela dell’ambiente e il mantenimento di adeguati livelli di sicurezza, entrambe finalità di carattere pubblico, con un’offerta efficiente in termini di costi delle prestazioni rese.142

Dando seguito all’iter sin qui descritto, il 23 maggio 2013 è venuta alla luce una “Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo per l’accesso al mercato dei servizi portuali e la trasparenza finanziaria dei porti”, elaborata dalla Commissione e fondata sull’art. 100, par. 2 del TFUE. La scelta dello strumento giuridico per veicolare la legislazione in cantiere è stata influenzata da vari elementi: il bisogno di assicurare l’applicabilità generale delle norme presentate; l’esigenza di una loro diretta ed intera vincolatività, in modo da garantire uniformità nelle condizioni di concorrenza; la necessità di evitare oneri amministrativi aggiuntivi sia per le istituzioni europee che per quelle nazionali e, non da ultimo, la volontà di prendere atto e segnalare come le autorità pubbliche locali nonché regionali degli Stati membri non siano più le uniche artefici dello sviluppo e       

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L’altra essendo costituita dalla necessità di rendere i quadri di governance dei porti sufficientemente attraenti da richiamare investimenti in tutti gli scali della rete transeuropea di trasporto.

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In merito, p. 5 della Relazione di accompagnamento alla “Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio che istituisce di un quadro normativo per l’accesso al mercato dei servizi portuali e la trasparenza finanziaria dei porti”.

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della gestione dell’infrastruttura portuale, venendo invece affiancate in tale attività da enti ed organismi pubblici autonomi, operatori del mondo dei trasporti e altri soggetti pubblici o privati interessati.143

Il testo ha il pregio di cristallizzare con riferimento ai servizi portuali principi elaborati nell’esperienza comunitaria lato sensu intesa, sancendo per via legislativa quanto già si era affermato, talvolta parzialmente, nella giurisprudenza della Corte di Giustizia UE e nelle decisioni della Commissione, oltre a cercare di recuperare la difficile eredità dei due Port Package drammaticamente naufragati. Per quanto qui più interessa, viene squarciato in termini definitivi il diaframma esistente tra i c.d. servizi tecnico-nautici e le altre tipologie di prestazioni erogate negli scali, come la movimentazione di merci (operazioni portuali) e la raccolta dei rifiuti o il dragaggio (servizi di interesse generale). Infatti, l’art. 1, par. 2 della Proposta di Regolamento, nel tracciare l’ambito di applicazione dell’atto, comprende un’ampia gamma di servizi portuali, collocandoli (almeno apparentemente) tutti sullo stesso piano: dal rifornimento di combustibile (lett. a) alle attività di trasporto passeggeri (lett. e), dalla movimentazione delle merci (lett. b) agli impianti portuali di raccolta (lett. f), passando per il dragaggio (lett. c). Ad essi, vengono accostati senza alcuna differenziazione ormeggio (lett. d), pilotaggio (lett. g) e servizi di rimorchio (lett. h), mentre l’elenco non contempla espressamente il battellaggio. La disposizione semmai si preoccupa di precisare che, per rientrare nella sfera applicativa della Proposta, dette prestazioni debbono essere erogate all’interno degli spazi portuali o sulle vie navigabili di entrata nonché di uscita dagli stessi. Inoltre, il successivo par. 3 circoscrive l’area di vigenza del provvedimento a tutti gli scali marittimi della rete transeuropea di trasporto TEN-T. Ciò, in ossequio al principio di proporzionalità che, nella fattispecie, non verrebbe rispettato allorché si decidesse di imporre norme       

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P. 10 della Relazione di accompagnamento alla “Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio che istituisce di un quadro normativo per l’accesso al mercato dei servizi portuali e la trasparenza finanziaria dei porti”.

 147 eccessive a porti di dimensioni contenute e privi di rilievo nel quadro continentale.144 Invero, gli harbour della TEN-T, oltre a poter godere dei finanziamenti UE, ospitano i maggiori volumi di traffico e rivestono una funzione chiave per il commercio sia intraeuropeo che internazionale, dimostrandosi conseguentemente importanti per il mercato interno.145 Nondimeno, gli Stati membri hanno facoltà di estendere l’applicazione del Regolamento in progetto ad altri scali marittimi, ma in tal caso devono notificare la loro deliberazione alla Commissione.146

Mentre l’art. 2 della Proposta esplicita un quadro definitorio complessivo finalizzato a chiarire la portata effettiva della terminologia utilizzata nelle previsioni regolamentari in oggetto, individuando inter alia il pilotaggio (al n. 8)147, i servizi di rimorchio (al n. 17)148 e l’ormeggio (al n. 6)149, l’art. 3 par. 1 della stessa consacra il principio della libera prestazione dei servizi in relazione a tutti i servizi portuali erogati nei porti marittimi della rete TEN-T e i cui fornitori siano stabiliti nell’Unione. Statuizione che viene immediatamente declinata nel riconoscimento del

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Esprime dubbi su questo aspetto, RAGAZZONI D., La proposta UE sull'accesso ai servizi

portuali, Libro dell'anno del Diritto 2014, 2014 in http://www.treccani.it, che, nel commentare

l’atto presentato dalla Commissione, si esprime nei seguenti termini:

“[p]erplessità desta anche l’applicazione della proposta di regolamento a tutti i porti della rete TEN-T: si tratta infatti di realtà portuali estremamente diverse tra loro, in cui a porti di notevoli dimensioni e di grande rilievo internazionale si contrappongono scali più modesti e meno significativi sotto il profilo concorrenziale, sia a livello nazionale sia comunitario”.

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Sul punto, p. 9 della Relazione di accompagnamento alla “Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio che istituisce di un quadro normativo per l’accesso al mercato dei servizi portuali e la trasparenza finanziaria dei porti”.

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Come stabilisce espressamente il par. 4 dell’art. 1 della “Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio che istituisce di un quadro normativo per l’accesso al mercato dei servizi portuali e la trasparenza finanziaria dei porti”.

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Attività che viene indicata dalla disposizione richiamata nel “servizio di guida di una nave da parte di un pilota o di una stazione di pilotaggio per consentire il passaggio sicuro delle navi nelle vie navigabili di ingresso e uscita dal porto”.

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Con i quali si intende “l’assistenza prestata alle navi a mezzo di un rimorchiatore per garantire un ingresso e un’uscita sicuri dal porto assistendo la nave nelle manovre necessarie a tal fine”. 149

Definito, forse in maniera tautologica, come “i servizi di ormeggio o disormeggio necessari a una nave ancorata o altrimenti ormeggiata a riva in un porto o in una via navigabile di accesso al porto”.  

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diritto di accesso dei prestatori di servizi portuali alle infrastrutture essenziali “nella misura necessaria per poter esercitare le loro attività” (art. 3, par. 2). Ciò, precisa ulteriormente la disposizione ricordata, in forza di condizioni “eque, ragionevoli e non discriminatorie”. La norma fondamentale in materia contempla dunque un accesso alle strutture e agli impianti portuali, secondo un’impostazione tendenzialmente aperta ad una piena concorrenza nel settore. Ebbene, una simile affermazione, già consolidata nei riguardi delle operazioni dirette alla gestione del carico, si estende anche con riferimento alle prestazioni tecnico-nautiche, ove invece le remore erano state tradizionalmente più consistenti.150

Se quanto rappresentato costituisce l’architrave su cui si fonda il Capo II,  dedicato all’“Accesso al mercato”, della Proposta di Regolamento, bisogna dare atto che il provvedimento contiene una deroga espressa rispetto al principio in esame. In base all’art. 6, infatti, l’ente impegnato nella gestione dello scalo può avvalersi della facoltà di limitare il numero dei prestatori di un determinato servizio portuale. Tuttavia, tale opzione sarà esercitabile solo in virtù di “carenza o destinazione ad altro scopo degli spazi” interessati, oppure laddove si ravvisino obblighi di servizio pubblico. Ad ogni modo, dette motivazioni non consentiranno sic et simpliciter all’ente di discostarsi dalla regola generale. Nel primo caso, avrà l’onere di dimostrare che l’area in questione rappresenta “un impianto portuale essenziale” e, inoltre, che il vincolo è conforme al piano ufficiale di sviluppo dello scalo, delineato in conformità alla normativa nazionale dall’organismo stesso o, se richiesto, da qualsiasi altra autorità pubblica competente (art. 6, par. 1, lett. a). Nel secondo caso,       

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Vale la pena osservare anche quanto affermato, in relazione ai servizi ancillari alla navigazione, dal successivo Parere del Comitato Economico e Sociale Europeo sulla Proposta di Regolamento in esame, emesso in data 11 luglio 2013, CESE 4030/2013_00_00_TRA_AC, p. 5, nel testo in lingua inglese:

“[T]he Committee endorses this statement of the implementation of the principle of freedom to

provide services, coupled with the possibility of applying a number of specific restrictions tailored to ports. Nevertheless, in terms of implementation, the Committee recommends that particular attention be paid to pilotage, mooring and towage, taking due account of their different impacts, so these can be exercised under independent judgement, free of any commercial pressure that could prejudice the safety, security and environmental protection of the port community and the general public”.

 149 diversamente, l’ente potrà circoscrivere la platea dei fornitori solo “nella misura in cui l’assenza di limitazioni ostacoli l’esecuzione degli obblighi imposti ai prestatori di servizi portuali” (art. 6, par. 1, lett. b). In aggiunta, la disposizione in parola prevede norme di carattere operativo, prescrivendo alla persona giuridica gerente lo scalo di pubblicare eventuali proposte finalizzate a limitare il numero degli erogatori, corredate dalle ragioni che le giustificano, con almeno sei mesi di anticipo. Ciò, in maniera da concedere ad eventuali parti interessate un arco temporale “ragionevole” per presentare osservazioni (art. 6, par. 2). Ad esito di tale procedimento, l’istituzione ha l’onere di rendere pubblica la decisione assunta (art. 6, par. 3). Diversa è invece la fattispecie in cui detto ente di gestione dello scalo fornisca servizi portuali “in proprio o mediante un organismo da esso giuridicamente distinto e controllato direttamente o indirettamente”. In simili circostanze, gli Stati membri possono scegliere di affidare ad un’autorità indipendente rispetto al port management body la decisione di circoscrivere il numero degli erogatori. Tuttavia, qualora questa strada non venga percorsa, la Proposta impone la presenza nel porto coinvolto di almeno due prestatori (art. 6, par. 4).

Il Regolamento in progetto nel successivo art. 7 si preoccupa di enunciare le caratteristiche della procedura di selezione da seguire laddove si intendesse limitare il novero dei fornitori di un servizio portuale. In particolare, secondo il par. 1 della disposizione dianzi richiamata questa deve essere “aperta a tutte le parti interessate, non discriminatoria e trasparente”. Se per l’individuazione della soglia e del metodo di determinazione del valore del servizio il testo rinvia alla “Proposta di Direttiva sull’aggiudicazione dei contratti di concessione”, occorre sottolineare come lo stesso avverta che la persona giuridica impegnata nella gestione del porto e il soggetto o i soggetti selezionati debbono addivenire alla stipula di un vero e proprio contratto di servizio portuale (art. 7, par. 4).

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Oltre a poter incidere da un punto di vista numerico sui fornitori insediati in un dato scalo, l’ente di gestione ha facoltà di esigere il rispetto di requisiti minimi per l’erogazione delle prestazioni. È quanto stabilisce l’art. 4 della Proposta in commento che, purtuttavia, fissa confini piuttosto netti all’esercizio di tale prerogativa, nell’ottica di evitare ostacoli arbitrari alla concorrenza nel settore. Innanzitutto, detti requisiti minimi dovranno essere “trasparenti, non discriminatori, obiettivi e pertinenti alla categoria e natura dei servizi portuali interessati” (art. 4, par. 3). Inoltre, gli stessi potranno riguardare soltanto alcuni profili espressamente elencati dal par. 2 dell’art. 4: le qualifiche professionali dell’erogatore, del proprio personale o di coloro che ne gestiscono de facto e continuativamente le attività (lett. a); le attrezzature indispensabili ad assicurare il servizio in normali condizioni di sicurezza nonché la capacità di mantenere adeguatamente simile equipaggiamento (lett. b); la conformità agli standard di sicurezza marittima e degli spazi portuali nonché quelli concernenti l’accesso a questi ultimi (lett. c); la rispondenza ai parametri ambientali stabiliti a livello internazionale, europeo, nazionale e locale (lett. d). Orbene, i requisiti minimi citati dovranno, nelle intenzioni del legislatore dell’Unione, essere pubblicati dall’ente di gestione dello scalo entro il 1 luglio 2015 o, qualora applicabili successivamente, almeno tre mesi prima della loro data di vigenza (art. 4, par. 5). Quando essi abbracciassero “conoscenze specifiche a livello locale o la familiarità con condizioni locali”, la disposizione in oggetto onera la persona giuridica gerente il porto a garantire, salvo non vi provveda lo Stato membro di appartenenza, un accesso appropriato, in termini trasparenti e non discriminatori, alla formazione necessaria (art. 4, par. 4).

D’altronde, la Proposta di Regolamento disciplina pure la procedura volta ad assicurare la conformità ai suesposti requisiti minimi. In effetti, l’art. 5 obbliga l’ente di gestione dello scalo ad agire (anche qui) con trasparenza, trattando equamente gli erogatori (par. 1). Nei dettagli, questo organismo, in virtù del possesso o meno di tali

 151 qualità minime, può concedere o rifiutare il diritto di fornire i servizi portuali; però dovrà esprimersi entro un mese dal ricevimento dell’istanza formulata dal prestatore (par. 2) e, inoltre, eventuali limiti temporali alla decisione de qua potranno fondarsi esclusivamente su ragioni riguardanti la natura e la tipologia delle prestazioni in oggetto (par. 3). Ma c’è di più. In merito al rifiuto, il testo prevede che vada debitamente motivato, in forza di “criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati” (par. 2).

Come testimoniato dall’art. 8, la Proposta di Regolamento prevede anche la possibilità per gli Stati membri di imporre, con riferimento alle prestazioni portuali, obblighi di servizio pubblico. In nuce, questi ultimi sono diretti a consentire la disponibilità del servizio a favore di tutta l’utenza e senza alcuna interruzione, in maniera da renderlo fruibile in ogni momento, nonché l’accessibilità economica dello stesso a determinate categorie di soggetti, ritenuti particolarmente bisognosi di tale attività. Ora, l’imposizione di detti obblighi a carattere pubblicistico, i quali dovranno essere “chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori, verificabili” (art. 8, par. 2),151 spetterà ad autorità ben precise, individuate a livello interno dai singoli Paesi UE (art. 8, par. 3).152 In proposito, è bene sottolineare come la Proposta di Regolamento preveda espressamente che l’ente di gestione dello scalo possa essere investito di siffatto potere.153

Ma c’è di più. Le nuove disposizioni si preoccupano di evidenziare che, qualora l’autorità incaricata a livello nazionale non coincida con la persona giuridica gerente il porto, questa debba esercitare i compiti sanciti dagli artt. 6 e 7 della Proposta come illustrati in precedenza. Ciò, al fine di limitare la platea dei prestatori di servizi       

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Le prescrizioni formulate nei termini riportati supra dall’art. 8, par. 2 della Proposta riecheggiano l’animus pro-competitivo del regolamento in progetto e il timore che obbligazioni pubblicistiche vengano utilizzate come motivazioni artificiose finalizzate a coartare dinamiche concorrenziali.

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In merito, la norma parla di designazione delle “autorità competenti”. 153

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portuali quando la mancanza di un contenimento in termini numerici degli erogatori ostacolasse il pieno adempimento degli obblighi di pubblico servizio (art. 8, par. 4).154 D’altro canto, è pur vero che questi ultimi dovranno in ogni caso assicurare “parità di accesso a tutti i prestatori di servizi portuali stabiliti nell’Unione” (art. 8, par. 3).155

Rimangono da analizzare gli ultimi due paragrafi dell’art. 8. Il primo di essi prende in considerazione l’eventualità che l’autorità individuata in ambito interno abbia natura centralizzata e, in virtù della propria competenza generale su tutti i porti marittimi di importanza europea appartenenti a quello Stato membro, deliberi di imporre obblighi di servizio pubblico in ognuno di tali scali. Ecco, in simili circostanze detta autorità sarà tenuta a notificare alla Commissione Europea la determinazione assunta, esplicitando il contenuto delle prescrizioni e delle obbligazioni risultanti dal provvedimento (art. 8, par. 5).156

La seconda disposizione riconosce invece all’autorità competente il potere di adottare misure di emergenza, allorché si manifestino due fattispecie strettamente connesse, tant’è che una risulta prodromica rispetto all’altra: il rischio immediato di blocco delle prestazioni portuali gravate da obblighi di servizio pubblico e il prodursi di una vera e propria interruzione delle stesse. Ora, la norma delinea la forma dei rimedi emergenziali esperibili dinanzi a tali eventi, autorizzando l’autorità a provvedere ad un’aggiudicazione diretta, volta ad attribuire il servizio ad un diverso fornitore. Detta selezione, tuttavia, potrà riguardare un arco temporale massimo pari ad un anno, periodo strumentale alla scelta di un nuovo erogatore conformemente alla       

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Il richiamo reciproco tra l’art. 8, par. 4 della Proposta e il precedente art. 6, par. 1, lett. b) è evidente, a testimonianza dell’esistenza di un buon coordinamento tra le due disposizioni commentate.

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La previsione de qua completa il presidio rispetto a forme surrettizie di indebita limitazione all’accesso al mercato dei servizi portuali nei confronti di erogatori UE.

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È questa l’interpretazione forse più plausibile di una previsione che, per la sua qualità redazionale, è suscettibile di favorire l’insorgenza di qualche dubbio ermeneutico.

 153 sopramenzionata procedura prevista dall’art. 7 o a permettere il passaggio alla fornitura di prestazioni in proprio da parte dell’autorità medesima, tema oggetto del successivo art. 9.

Occorre soffermarsi brevemente proprio sulla disposizione citata da ultimo che contempla l’ipotesi in cui l’autorità preposta secondo il diritto interno ad identificare