Il bilanciamento da parte degli enti locali (Comune di Taranto, Comune di Statte e Provincia di Taranto): lo strumento dell’ordinanza contingibile e

urgente

Nella ricostruzione delle modalità utilizzate dagli attori istituzionali nella vicenda dell’Ilva per definire l’equilibrio tra le esigenze della continuità produttiva (a tutela del mantenimento dei livelli occupazionali e della libertà di iniziativa economica) e quelle della salute umana e dell’ambiente occorre esaminare anche il ruolo avuto dagli enti locali e in particolare dal Comune di Taranto.

L’indagine sulle singole iniziative viene svolta in ordine cronologico facendo riferimento per ciascun ente separatamente alle pronunce del TAR Lecce che ne hanno valutato la legittimità, al fine di mettere in luce gli aspetti che maggiormente attengono alla tematica del bilanciamento tra valori costituzionali.

L’arco temporale che preso in considerazione è coerente con l’impostazione sin qui seguita dal momento che saranno esaminati gli atti adottati a partire dal 2008 (e cioè da quando sono iniziati ad emergere dati scientifici affidabili sullo stato di contaminazione per le emissioni di inquinanti), anche se, per quanto riguarda il caso del Comune di Taranto, non si potrà non tenere conto delle prime ordinanze emanate anche all’inizio del nuovo millennio.

6.2.1 Gli interventi del Comune di Taranto

Nel caso del Comune di Taranto, la ricerca di un bilanciamento della tutela della salute con gli altri interessi non avviene tanto attraverso l’esercizio delle competenze tipiche attribuite dall’ordinamento quanto piuttosto attraverso l’ordinanza contingibile e urgente272, che, in quanto strumento amministrativo avente natura extra ordinem (che

272 _{Sul ruolo delle ordinanze contingibili e urgenti nel diritto dell’ambiente si rinvia a A.ANDRONIO,}

Ordinanze contingibili e urgenti, in R.FERRARA,M.A.SANDULLI, Trattato di diritto dell’ambiente, Vol. II procedimenti amministrativi per la tutela dell’ambiente, Milano, Giuffrè, 2014, 233 ss. L’Autore, in particolare, sottolinea come nel settore del diritto dell’ambiente sia più ristretto il margine di manovra concesso all’Amministrazione nella definizione dell’assetto degli interessi mediante l’utilizzo dell’ordinanza contingibile e urgente, in quanto può essere considerata eccezionale solo quella necessità che viene in essere in presenza di politiche ambientali, essendo legata all’ineludibile dinamicità dell’ambiente; legata, cioè, al fatto che le politiche ambientali, pur adeguate in astratto, non possono tenere conto a priori, una volta per tutte, delle situazioni concrete, non potendo prevedere con assoluta certezza gli sviluppi e le criticità a venire. Per altra dottrina, v.:P.CAVALERI, Diritti fondamentali e ordinanze dei sindaci, in G.BRUNELLI –A.PUGIOTTO –P.VERONESI ( a cura di ), Studi in onore di Lorenza Carlassare, Napoli, Jovene, Vol. III, 2009, 939 ss.; R. CAVALLO PERIN, La tutela dell’ambiente: nuove norme attributive del potere di ordinanza (nota a sent. Corte cost. 30 dicembre 1987 n. 617, Provincia Bolzano e altro c. Presidente consiglio ministri; Corte cost. 28 maggio 1987 n. 201, Regione Friuli Venezia Giulia e altro c. Presidente consiglio ministri), in Foro it. 1988, I, 3538; R. CAVALLO PERIN, Il diritto

135

consente maggiore flessibilità nella definizione del contenuto dispositivo tanto da poter anche derogare alla normativa vigente) meglio si atteggia a rimedio per il verificarsi di situazioni emergenziali.

Prima di esaminare le singole ordinanze, si può rilevare un elemento comune nella circostanza che sembrano più che altro dirette a inseguire le situazioni che di volta in volta si determinano (su segnalazione dagli enti di controllo), piuttosto che costituire elementi di una strategia complessiva di governo della questione ambientale e sanitaria posta dallo stabilimento siderurgico.

6.2.1.1 La prima ordinanza contingibile e urgente del 2001

In ordine cronologico, il primo intervento sindacale si colloca all’inizio del 2001 come risposta alle criticità evidenziate nel rapporto del Presidio Multizonale che riferiva dello stato delle emissioni diffuse e/o convogliate dell’impianto per la produzione del coke (cokeria). In tale rapporto si segnala l’esigenza di ridurre la produzione delle batterie dei forni nn. 3-6 perché incidevano significativamente con il proprio carico inquinante sulla sostenibilità ambientale nell’area circostante lo stabilimento273_.

In questo contesto, con lo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente il Sindaco si propone di conformare l’attività dell’impresa per renderla compatibile con le esigenze di protezione della salute, indicando al soggetto privato gli interventi da porre in essere274.

Il contenuto conformativo delle ordinanze che si sono susseguite da gennaio 2001 al giugno 2001 denota la gradualità dell’azione dell’amministrazione comunale: in prima battuta, infatti, si richiede l’esecuzione di interventi di manutenzione per

amministrativo dell’emergenza per fattori esterni all’amministrazione pubblica, in Dir. amm., 2005, 4, 777 ss.; V.CERULLI IRELLI, Sindaco legislatore?, in Giur. cost., 2011. 2, 1600 ss.; G.FARES, Ordinanze statali di necessità e urgenza e salvaguardia dell’autonomia regionale: il limite dei principi fondamentali o chiamata in sussidiarietà?, in Giur. cost., 2006, 2932; R. FERRARA, Emergenza e protezione dell’ambiente nella “ società del rischio “, in Foro amm. T.A.R., 2005, 3356 ss.; R.BIN, Sulla funzione di indirizzo e coordinamento e sul “valore assoluto” dell’ambiente, in Regioni, 1988, 507; P.BONETTI, La giurisprudenza costituzionale sulla materia “sicurezza” conferma la penetrazione statale nelle materie di potestà legislativa regionale, in Regioni, 2007, 129; L.BOSCAGLI, Art. 54 t.u.e.l.: possibili interpretazioni, profili di dubbia costituzionalità, in www.osservatoriosullefonti.it, 2, 2010; A. CARAPELLUCCI, Le ordinanze contingibili e urgenti in materia di rifiuti: la nuova declinazione di un istituto controverso, in www.ambientediritto.it, 2009; L. GALATERIA, I provvedimenti amministrativi d’urgenza, Milano, Giuffrè, 1953; U.GARGIULO, I provvedimenti di necessità ed urgenza nel diritto amministrativo, Napoli, Jovene, 1954; G.U. RESCIGNO, Sviluppi a problemi nuovi in materia di ordinanze di necessità ed urgenza e altre questioni in materia di protezione civile alla luce della sentenza numero 127 del 1995 della Corte costituzionale, in Giur. cost., 1995, 2185 ss.G.U.RESCIGNO, Ordinanze e provvedimenti di necessità e urgenza (diritto costituzionale e amministrativo), in Noviss. Digesto it., vol. XII, Torino, 1965, 89 ss.

273 _{Nella nota prot. n. 753/00 il dirigente coordinare del “Presidio Multizonale di Prevenzione” di Taranto}

metteva in luce l’esigenza di ulteriori interventi migliorativi sugli impianti dell’area cockeria per ridurre le emissioni in atmosfera (sia quelle convogliate sia quelle diffuse) in considerazione dell’inadeguatezza tecnica degli impianti che manifestavano evidenti carenze strutturali dovute al prolungato utilizzo (tal per cui se ne richiedeva la sostituzione).

274 _{Nello specifico, si tratta di una serie di ordinanze adottate in un ristretto arco temporale: n. 36 del 6}

136

consentire la riduzione delle emissioni in modo da non pregiudicare l’attività produttiva, e, soltanto in un secondo momento, a fronte dell’inerzia del privato e della conferma della gravità della situazione ambientale, si impone l’immediata sospensione dell’esercizio delle batterie di forni. Con le ordinanze n. 244 del 21 maggio 2001 e n. 291 dell’11 giugno 2001 prima si dispone e poi si ribadisce la richiesta di interrompere il funzionamento degli impianti275.

Contestualmente, si registra anche l’iniziativa della magistratura penale che da parte sua utilizza gli strumenti propri dell’azione penale: le preventive verifiche attraverso gli organi tecnici e la successiva adozione di misure cautelari reali. E, infatti, soltanto a due giorni di distanza dall’ultima ordinanza sindacale che disponeva la sospensione dell’attività delle batterie della cokeria, la Procura invia per verifiche presso l’impianto gli ispettori dello Spesal che redigevano rapporto in cui contestavano carenze strutturali. A ciò seguiva la decisione di far predisporre una perizia tecnica, i cui esiti convincevano la Procura della necessità di disporre il sequestro preventivo dell’area interessata.

Le iniziative parallele, ma congiunte, dell’amministrazione e dalla magistratura indurranno la Società nell’anno seguente alla sostituzione degli impianti obsoleti276.

L’illustrazione della vicenda relativa al contenimento delle emissioni delle batterie di forni della cockeria si rivela significativa perché contiene in sé gli elementi che caratterizzano le dinamiche dei pubblici poteri nel tentativo di porre rimedio all’inquinamento prodotto dall’Ilva: a) il rilevamento della criticità ambientale da parte di un organo di controllo; b) l’inerzia da parte dell’azienda nell’eseguire gli interventi necessari che determina l’iniziativa sindacale; c) l’utilizzo da parte del Sindaco dell’ordinanza contingibile e urgente per imporre l’esecuzione degli interventi in termini temporali stringenti, la parallela iniziativa della magistratura (che sottopone a sequestro preventivo le aree interessate).

6.2.1.2 La seconda ordinanza contingibile e urgente del luglio 2002

La seconda ordinanza, che qui viene presa in considerazione, risale al 22 luglio 2002 e veniva indirizzata all’Ilva affinché intervenisse sul sistema di irrorazione delle polveri (al fine di impedirne la sospensione aerea) in relazione alla persistenza del fenomeno dello spolveramento rilevata a seguito di un sopralluogo presso lo Stabilimento da parte di un tecnico dell’A.U.S.L. di Taranto277_.

275 _{Le due ordinanze con cui l’Amministrazione richiedeva lo spegnimento dei forni della cockeria sono}

state impugnate dall’Ilva davanti al TAR Lecce con ricorsi che, però, non stati definiti da sentenza, perché il proseguo fattuale della vicenda ha determinato la sopravvenuta carenza di interesse alla loro decisione (il funzionamento delle batterie di forni è stato interrotte e le stesse sono state poi sostituite).

276 _{Per una più completa ricostruzione della vicenda (soprattutto il profilo del procedimento penale) v.}

Tribunale Monocratico di Taranto, sentenza 20 aprile 2007, 408)

277 _{Nello specifico, si tratta del provvedimento n. 276 del 22 luglio 2002, redatto su carta intestata del}

“Dipartimento di Prevenzione Igiene e Sanità Pubblica – U.O. di Taranto – Presidio Testa” che era stato sottoscritto anche da parte del vice Sindaco del Comune di Taranto.

137

La sentenza con la quale il TAR Lecce278 si pronuncia sulla legittimità dell’iniziativa comunale affronta alcuni profili che consentono di inquadrare gli elementi che caratterizzano il tipo di sindacato che verrà esercitato anche sulle successive ordinanze: l’accertamento rigoroso della sussistenza delle circostanze di fatto che giustificano l’esercizio del potere di ordinanza; la verifica della sussistenza dei presupposti di urgenza per l’intervento sindacale; e soprattutto l’indagine circa la coesistenza di altri rimedi predisposti dall’ordinamento che consentano di provvedere alla situazione di emergenza con strumenti ordinari279.

278 _{Cfr. TAR Puglia, Lecce, 5 marzo 2004, n. 1706.}

279 _{In generale, la giurisprudenza riconosce che le ordinanze extra ordinem del Sindaco possano essere}

adottate:

- per la necessità di provvedere in ordine a situazioni di pericolo eccezionali ed imprevedibili, che non possano essere immediatamente eliminate con il ricorso agli altri mezzi offerti dall’ordinamento (cfr. TAR Piemonte - Torino, sez. II, 9 febbraio 2012, n. 172; TAR Lombardia – Milano, sez. IV, 23 gennaio 2012, n. 256; Cons. St., sez. V, 10 febbraio 2010, n. 670; TAR Veneto, 6 aprile 1995, n. 548, in I TAR, 1995, pag. 2318; TAR Valle D’Aosta, 17 giugno 1994, n. 80, in I TAR, 1994; Cons. Stato, Sez. V, 30 marzo 1993, n. 443, in Cons. Stato, 1993, I, 368; TAR Sicilia, Sez. I, Catania, 7 ottobre 1991, n. 689, in Giur. amm. sic., 1991, 620; Cons. Stato, Sez. V, 23 gennaio 1991, n. 63, in Il Cons. Stato, 1991, I, 49);

- nel presupposto di una situazione attuale di urgente necessità, tale da richiedere un immediato intervento dell’autorità competente (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10 aprile 1986, n. 206 e, più di recente, Cons. St., sez. V, 16 febbraio 2010, n. 868; id., n. 6366/07; id., 8 maggio 2007, n. 2109; Cons. St., Sez.IV, n. 4402/04);

- l’intervento non può eccedere le finalità di un momentaneo rimedio alla situazione contingente; pertanto, tale strumento non è utilizzabile per imprimere un assetto definitivo alla situazione che ha dato luogo all’intervento dell’autorità (cfr. TAR Sardegna, 26 giugno 1993, 816, in I TAR, 1993, I, 3496; TAR Sicilia, Sez. I, 4 novembre 1992, 768, in Giur. amm. Sic., 1992, 683; TAR Lombardia, Sez. II, 4 ottobre 1991, 1227, in I TAR, 1991, I, 4254);

- il provvedimento deve evidenziare l’esistenza di un pericolo di danno grave che minaccia l’interesse pubblico da tutelare, nonché contenere una congrua motivazione sulla impossibilità di farvi fronte con altri strumenti (cfr. TAR Veneto, Sez. II, n. 952, in I TAR, pag. 607; Cons. Stato, Sez. V, 23 gennaio 1991, n. 63, in Il Cons. Stato, 1991, I, 49; TAR Bologna, Sez. II, 8 maggio 1992, n. 188);

- l’esercizio del potere deve essere preordinato a far fronte a situazioni imprevedibili ed accidentali, di pericolo contingibile ed eccezionale che giustifichino per la loro estrema gravità, l’adozione di misure immediate (TAR Veneto, Sez. II, 14 dicembre 1989, n. 1493);

- nel presupposto della certezza di una situazione di danno o di pericolo reale ed attuale, risultante da inequivoci accertamenti tecnici (TAR Emilia Romagna, 21 maggio 1992, n. 194, in Rass. giur. energia elettrica, 1993, 743). Si precisa ancora che tali ordinanze «si caratterizzano per l’assenza di indicazioni circa le modalità di esercizio del potere, a fronte di situazioni eccezionali di necessità e di urgenza» e che, quindi, per evitare di incorrere in una violazione del principio di legalità, la giurisprudenza costituzionale «si è affrettata ad «ancorare» l’esercizio di tale potere ad una serie di principî che devono guidarne l’utilizzo, quali appunto la necessità e l’urgenza, la durata limitata nel tempo, la motivazione, ovvero la insussistenza di altri poteri per risolvere la questione; su tale ultimo aspetto è ricorrente la massima secondo cui sussiste la potestà del sindaco ai sensi degli artt. 50, co. 5 e 54, co. 2, t.u. enti locali subordinatamente alla sussistenza di una situazione di effettivo e concreto pericolo per l’incolumità pubblica, non fronteggiabile con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva» (Cons. St., sez. V, 12 giugno 2009, n. 3765; cfr. anche Cons. St., ad. plen., 30 luglio 2007, n. 10).

Va poi ricordato che il potere di ordinanza incontra, oltre ai limiti sopra citati (ovvero la presenza dei presupposti per il suo esercizio), precisi limiti procedimentali. Infatti, precisa la giurisprudenza, “l’eccezionalità del potere da esercitare e l’atipicità contenutistica dell’atto da adottare impongono all’Amministrazione una dettagliata indicazione dei motivi che hanno indotto ad emanare un atto

138

Di particolare interesse si rivela l’ultimo profilo sopra richiamato che riguarda la verifica della necessarietà dell’utilizzo di un rimedio extra ordinem, perchè l’ordinamento non consente alternative per garantire la stessa tutela del determinato interesse che si intende proteggere.

Nella fattispecie relativa allo spolveramento, infatti, il giudice amministrativo ha avuto modo di pronunciarsi sul profilo della concorrenza di strumenti diversi per la definizione degli interventi per il risanamento.

La Società Ilva aveva contestato che gli effetti dell’ordinanza sindacale erano stati superati dalla sopravvenienza nel gennaio 2003 dell’intesa tra la stessa Ilva e le amministrazioni; atto in cui si sarebbero state dettate specifiche prescrizioni, in relazione anche alla problematica dello spargimento delle polveri definendo un cronoprogramma delle relative attività, che avrebbe reso non più attuabile quando richiesto dall’Amministrazione comunale.

In altri termini, la regolazione del fenomeno dello spolveramento non avrebbe potuto continuare a trovare sede in un’ordinanza contingibile posto che le parti interessate avevano con l’intesa deciso di ridefinire l’assetto degli interessi in una prospettiva strategica di intervento più complessiva.

Il sindacato da parte del giudice ha penetrato il contenuto specifico sia dell’ordinanza sia dell’intesa arrivando ad escludere la sovrapposizione dei reciproci effetti e dunque la stessa sovrapposizione tra funzioni di tutela che mirano tutte allo stesso fine ma che vengono esercitate da enti diversi (da un lato, il sindaco, dall’altro, l’insieme delle amministrazioni sottoscrittrici dell’intesa, tra le quali, peraltro, rientrava anche il Comune stesso).

Nel bilanciamento dell’esigenza della tutela in via d’urgenza della salute con quello della programmazione di interventi strutturali di adeguamento degli impianti è stato ritenuto prevalente il primo. Gli interventi richiesti con l’ordinanza sindacale infatti sono stati giudicati proporzionali alla situazione d’emergenza, perché richiedevano al privato di ottimizzare la resa dei sistemi già esistenti. Si trattava in sostanza di interventi che avrebbero richiesto pochi giorni (di qui la congruenza del termine assegnato per adempiere), mentre quelli inseriti nell’intesa si inquadravano invece in una prospettiva di medio lungo periodo: tra l’utilizzo degli esistenti impianti per l’irrogazione delle polveri e la predisposizione di una barriera fisica per impedire l’espansione delle polveri oltre il perimetro dello stabilimento il primo risultava più coerente rispetto alla tempestività richiesta per l’esecuzione dell’intervento a tutela della salute dei cittadini.

eccezionale. Né l’urgenza di adottare l’atto può consentire di omettere una adeguata fase istruttoria” (TAR Sardegna – Cagliari, sez. I, 10 febbraio 2012, n. 110).

Per quanto riguarda, infine, la tipologia di sindacato esercitato dal giudice amministrativo in sede di esame delle ordinanze contingibili ed urgenti da qualificare come sindacato debole ab externo (che attiene alla verifica della ragionevolezza e completezza delle indagini di fatto da parte dell’amministrazione) si rinvia per un’analisi recente a: A. GIUSTI, Discrezionalità tecnica e sindacato del giudice amministrativo, in Giur. It., 5, 2015, 1211 ss. L’autrice mette in luce come la forma di sindacato sulle ordinanze extra ordinem nella sostanza sia rimasto immutato nonostante che il nuovo codice abbia ricompreso tale tipo di atto all’interno della giurisdizione esclusiva e non più in quella di merito come era stato fino al 2010.

139

6.2.1.3 La terza ordinanza contingibile e urgente del giugno 2010

La questione della verifica della sovrapponibilità del rimedio esperito dall’Amministrazione comunale con altri strumenti predisposti dall’ordinamento per la cura dell’interesse ambientale e sanitario caratterizza anche le successive sentenze pronunciate da parte del TAR Lecce: in particolare ci si può riferire a quella nel giudizio relativo all’impugnazione da parte dell’Ilva dell’ordinanza del Sindaco di Taranto del 7 giugno 2010.

Il provvedimento sindacale del 2010 si inserisce nel contesto della situazione emergenziale causata dal rilevamento di valori preoccupanti in atmosfera di benzo(a)pirene. Tale emergenza aveva dato luogo anche all’attivazione della Regione Puglia che ha poi adottato un provvedimento legislativo per il contenimento dei livelli della sostanza inquinante (v. supra, par. 6.1.2).

L’intervento sindacale rappresenta la risposta dell’ente comunale ai risultati allarmanti segnalati dalla relazione dell’Arpa pubblicata il 4 giugno 2010 che aveva segnalato la gravità dell’inquinamento dovuto al benzo(a)pirene che aveva superato il limite indicato dal valore obiettivo riportato nella direttiva europea 2004/107CE (e recepito nell’ordinamento interno con il d.lgs. n. 152 del 2007). La ratio dell’azione comunale è rintracciabile nell’esigenza di garantire la salute della cittadinanza utilizzando lo strumento dell’ordinanza contingibile perché da un lato vi l’urgenza di provvedere nell’immediato mentre e dall’altro si ritiene che gli strumenti ordinari non siano in grado di assolvere a tale compito280_.

Sulla scorta di questi presupposti, il Sindaco ordinava ad Ilva di eseguire una serie di prescrizioni relative all’ammodernamento e adeguamento degli impianti secondo le migliori tecnologie disponibili in linea con quanto aveva già indicato la Commissione IPPC nell’ambito dell’istruttoria in corso per il rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale281_.

280 _{Peraltro, prima dell’adozione dell’ordinanza il Sindaco, in data 24 maggio 2010, aveva presentato un}

esposto alla Procura della Repubblica di Taranto per chiedere l’avvio delle indagini al fine di accertare i responsabili sul piano penale dell’aumento di patologie oncologiche che era stato riscontrato in alcuni studi scientifici recenti (il registro dei tumori Jonico salentino (2007), lo studio pubblicato dall’Osservatorio epidemiologico regionale (n. marzo-dicembre 2007), lo studio “Analisi statistica dell’incidenza di alcune patologie tumorali nella Provincia di Taranto 1999-2001”).

281 _{In particolare, come riportato nella sentenza che ha definito il giudizio, «a) di predisporre , nel termine}

di 30 giorni dalla notifica dell’ordinanza stessa un piano di ottimizzazione della gestione degli impianti , secondo le migliori tecniche disponibili (BAT), finalizzato alla limitazione/minimizzazione delle ricadute in ambito urbano; 2) di avviare con immediatezza ogni attività finalizzata all’installazione di un sistema di monitoraggio a videocamera delle immissioni diffuse e di quelle convogliate ; 3) di avviare con immediatezza ogni attività finalizzata all’installazione di un sistema di monitoraggio ad alta risoluzione temporale lungo il perimetro dello stabilimento (Fence monitoring); 4) di avviare con immediatezza ogni attività finalizzata alla installazione di un monitoraggio in continuo di IPA e BTEX e campionamento polveri sulle macchine caricatrici e sfornatrici, che consentano un prelievo mediato lungo l’intero sviluppo delle batterie».

140

Nella sostanza, il Sindaco riteneva opportuno imporre alla Società Ilva un’esecuzione anticipata degli interventi il cui contenuto era in corso di definizione in sede di AIA, perché attendere il rilascio dell’autorizzazione veniva ritenuto incompatibile con la necessità di agire nell’immediatezza (è appena il caso di notare che il procedimento per l’AIA – iniziato nel febbraio 2007 – si concluderà soltanto nell’agosto 2011).

Il ritardo dell’amministrazione ministeriale nel definire gli interventi per la prevenzione e riduzione integrata dell’inquinamento veniva dunque a rappresentare la causa giustificativa per l’intervento “suppletivo” dell’amministrazione comunale che inseriva all’interno dello strumento proprio dell’ordinanza i contenuti dell’istruttoria AIA. Altrimenti, si sarebbero venute a disattendere le istanze proprie del principio di precauzione compromettendo la tutela della salute a favore dell’interesse alla prosecuzione dell’attività produttiva.

La decisione del TAR sull’impugnativa presentata dall’Ilva si basa sulla considerazione che la ragionevolezza del bilanciamento tra gli interessi costituzionalmente protetti nelle controversie in materia ambientale deve essere valutata alla stregua del canone interpretativo dettato dal principio dello sviluppo sostenibile282.