5. La fase della proprietà “privata” dello Stabilimento Ilva
6.3 Il bilanciamento da parte dell’Amministrazione ministeriale: l’autorizzazione integrata ambientale
La regolazione amministrativa dell’attività industriale dello stabilimento Ilva di Taranto ha conosciuto le fasi dell’evoluzione del diritto ambientale all’interno del nostro ordinamento giuridico: dall’approccio frammentato e settoriale che caratterizzava la disciplina a partire dagli anni ‘60 si è poi avuto il progressivo passaggio, anche sulla spinta della legislazione europea, ad un approccio sempre più integrato alla riduzione e alla prevenzione dell’inquinamento. In questa prospettiva evolutiva si viene a collocare, come tassello successivo a quelli che abbiamo sopra descritto, il procedimento con cui l’acciaieria è stata sottoposta ad autorizzazione integrata ambientale.
Prima però di affrontare l’analisi delle complesse vicende che ha avuto e sta ancora conoscendo la regolazione dell’attività dell’Ilva, occorre premettere alcune considerazioni generali sull’istituto dell’AIA e sulle finalità che persegue, in modo da far emergere come la specificità del caso che ci occupa ne abbiano innovato la struttura rispetto al modello ordinario.
6.3.1 L’AIA come modello di regolazione degli impianti a forte impatto ambientale
L’autorizzazione integrata ambientale – AIA – rappresenta un modello avanzato di regolazione perché consente all’Amministrazione di effettuare una valutazione contestuale dei fenomeni di inquinamento, prendendo in considerazione l’attività industriale di un singolo impianto (o di parte di esso) secondo un approccio integrato295.
295 La rilevanza dell’approccio integrato come garanzie di una migliore tutela dell’ambiente è sancita
anche nel considerando n.3 della direttiva europea 75/2014/UE secondo cui «Approcci distinti nel controllo delle emissioni nell’atmosfera, nelle acque o nel terreno possono incoraggiare il trasferimento dell’inquinamento da una matrice ambientale all’altra anziché proteggere l’ambiente nel suo complesso. È pertanto appropriato assicurare un approccio integrato alla prevenzione e alla riduzione delle emissioni nell’aria, nell’acqua e nel terreno, alla gestione dei rifiuti, all’efficienza energetica e alla
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Il coordinamento tra i soggetti che partecipano al procedimento e la contestualità della valutazione garantisce che l’attività inquinante si svolga in modo compatibile con l’ambiente perché consente di prevenire alla fonte e comunque ridurre gli effetti negativi sulle matrici ambientali (aria, suolo, acqua e rumore) in un’ottica di sostenibilità economica degli interventi296.
L’integrazione procedimentale che caratterizza l’AIA – in relazione al profilo statico dell’istituto – rappresenta un elemento innovativo nelle forme di regolazione perché consente di riunire in un’unica autorizzazione la molteplicità di titoli autorizzatori settoriali che l’ordinamento invece richiedeva di acquisire separatamente, rimettendo la valutazione complessiva degli aspetti ambientali in capo a una sola autorità amministrativa297.
Tuttavia l’AIA presenta anche un profilo dinamico che le permettere di essere uno strumento flessibile in grado di adattarsi alla intrinseca forza cangiante dei fenomeni ambientali.
Nell’ambito del procedimento di autorizzazione integrata, l’Amministrazione effettua la delicata operazione di bilanciamento tra interessi costituzionalmente rilevanti (in primo luogo quelli attinenti alla tutela dell’ambiente e all’iniziativa economica) mediante la fissazione dei livelli di emissioni consentiti per le sostanze inquinanti e la individuazione delle tecnologie per i processi produttivi a cui il gestore deve adeguare gli impianti, andando a incidere in modo anche significativo sul contenuto e sule modalità dell’esercizio stesso dell’attività industriale.
L’esito del bilanciamento non dà comunque vita ad un equilibrio immutabile nel tempo.
La determinazione delle condizioni per l’esercizio dell’impianto infatti non si consolida mai in modo definitivo all’interno del provvedimento di rilascio dell’autorizzazione, perché può (e anzi deve) essere soggetta ad aggiornamenti e modifiche periodiche, su iniziativa sia del gestore dell’impianto sia
prevenzione degli incidenti. Tale approccio contribuirà altresì al conseguimento di condizioni di parità nell’Unione, uniformando i requisiti in materia di prestazioni ambientali per le installazioni industriali».
296 Per una descrizione degli aspetti procedurali dell’AIA si rinvia alla più recente dottrina che si è
occupata del tema: M. D’ORSOGNA, L’autorizzazione integrata ambientale, in P. DELL’ANNO – E. PICOZZA (a cura di), Trattato di diritto dell’ambiente, III Vol., Tutele parallele norme processuali, Cedam, Padova, 2015, 893 ss.; G.DE GIORGI,Le procedure integrate, in R.FERRARA,M.A.SANDULLI, Trattato di diritto dell’ambiente, Vol. II procedimenti amministrativi per la tutela dell’ambiente, Milano, Giuffrè, 2014, 194 ss.; Per ulteriori approfondimenti, v. anche: M.LEE, EU Environmental Law, Governance and Decision-Making, Hart Publishing, Oxford, 2014; B.LANGE, Implementing EU Pollution control: Law and Integration, Cambridge, Cambridge University Press, 2008; G. LUBBE-WOLFF, Efficient environmental legislation – On different philosophies of pollution control in Europe, in Journal of Environmental law, 13, 2001; C.KOUTALAKIS, A.BUZOGANY,TA.BORZEL, When soft regulation is not enough: the integrated pollution prevention and control directive of the European Union, in Regulation and Governance, 4, 2010, 329.
297 Cfr. M. CALABRÒ, Semplificazione procedimentale e esigenze di tutela dell’ambiente: l’autorizzazione
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dell’amministrazione stessa298. Ciò si spiega con l’esigenza che lo strumento
autorizzatorio sia sempre in grado di potersi adattare tempestivamente alle modifiche sopravvenute rispetto alla situazione iniziale, tanto sotto il profilo delle modifiche normative e delle innovazioni della tecnica, quanto sotto quello delle variazioni al contesto ambientale.
Con il rilascio dell’autorizzazione si dà pertanto luogo all’instaurazione di un rapporto amministrativo “instabile”: la natura programmatica dell’AIA – che richiede periodi aggiornamenti – consente di ritenere tale strumento alla stregua di un piano d’azione per la prevenzione e la riduzione dell’inquinamento299.
In questa prospettiva che valorizza l’aspetto “instabile” perché “adattativo” dell’AIA, pare opportuno esaminare le caratteristiche essenziali degli strumenti che l’ordinamento disciplina per consentire all’amministrazione di effettuare un bilanciamento avente la flessibilità indispensabile per coordinare le esigenze collegate all’esercizio dell’attività produttiva con quelle del mantenimento degli equilibri instabili e difficili dei sistemi ecologici.
Gli strumenti che garantisco la necessaria “adattabilità” (elasticità) dell’AIA a cui intendiamo riferirci sono rappresentati, da un lato, dalla nozione di BAT (dall’acronimo inglese per “Best Available Techniques” che sta per “migliori tecnologie
disponibili”), intesa quale criterio guida per l’esercizio del potere discrezionale
dell’amministrazione nello stabilire il carico ambientale consentito da parte di un impianto sottoposto ad AIA e alle prescrizioni che vengono impartite per conformare l’attività, mentre, dall’altro, all’istituto del riesame che può condurre ad una nuova apertura del procedimento di valutazione ambientale in funzione di una rinnovata considerazione degli equilibri in precedenza definiti nell’autorizzazione integrata300.
298 La limitazione temporale (e dunque l’assoggettabilità a revisione) rappresenta una caratteristica tipica
delle autorizzazioni ambientali che sono rilasciate appunto a tempo determinato proprio per consentirne l’aggiornamento.
299 In questo senso, la più recente giurisprudenza ha ritenuto che «L’AIA è dunque un provvedimento per
sua natura “dinamico”, in quanto contiene un programma di riduzione delle emissioni, che deve essere periodicamente riesaminato (di norma ogni cinque anni), al fine di recepire gli aggiornamenti delle tecnologie cui sia pervenuta la ricerca scientifica e tecnologica nel settore» (Tar Puglia, Lecce, 28 gennaio 2016, n. 198).
300 La giurisprudenza proprio in relazione alle BAT ha riconosciuto che «la compatibilità ambientale non
è infatti un concetto naturalistico, ma una condizione di equilibrio tra l’idoneità dei luoghi a ospitare un’attività impattante e le prescrizioni limitative poste alla medesima attività». La funzione correttrice degli strumenti di adeguamento alle sopravvenienze previsti dall’ordinamento si rivela indispensabile perché «graduando e aggiornando le limitazioni è quindi possibile migliorare l’equilibrio e confermare nel tempo il giudizio di compatibilità”. In questo contesto, “un ruolo decisivo […] è svolto, da un lato, dai controlli sulla diffusione degli inquinanti, e dall’altro dall’applicazione delle BAT sopravvenute. In questo quadro, anche le verifiche successive alla messa in esercizio dell’impianto si possono considerare come la normale e necessaria prosecuzione dell’originaria valutazione di compatibilità ambientale» (in questi termini, Tar Lombardia, Brescia, 29 luglio 2015, n. 1020).
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6.3.2 Le “BAT”: bilanciamento in concreto dell’equilibrio tra conoscenza
tecnica e sostenibilità economica
Per quanto attiene alle “BAT”, le coordinante normative di riferimento sono rappresentante dalla direttiva sulle Emissioni industriali (Dir. 2010/75/EU)301, e il Titolo III bis della Parte Terza (artt. 29bis – 29quattuordecies) che per effetto del d.lgs. 4 marzo 2014, n. 46 ha recepito le innovazioni con cui il legislatore europeo ha modificato in maniera significativa alcuni aspetti della disciplina che prima regolava l’autorizzazione integrata ambientale ai sensi della precedente direttiva IPPC.
Nel nuovo impianto della materia derivante dalla riforma del 2010, la nozione di “migliore tecnologia disponibile” (MTD o BAT) interpreta un ruolo ancor più centrale nell’attività di bilanciamento della tutela ambientale con la protezione dell’iniziativa economica in funzione della sostenibilità dello sviluppo302.
Diversamente dal precedente regime, infatti, il legislatore europeo adesso assegna forza vincolante allo strumento delle BAT che è diventato così una conditio sine
301 Dir. 24/11/2010, n. 2010/75/UE Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle
emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento) (Pubblicata nella G.U.U.E. 17 dicembre 2010, n. L 334).
302 Le nozioni a cui occorre fare riferimento non sono soltanto quella di “BAT” intesa come «la più
efficiente e avanzata fase di sviluppo di attività e relativi metodi di esercizio indicanti l’idoneità pratica di determinate tecniche a costituire, in linea di massima, la base dei valori limite di emissione e delle altre condizioni di autorizzazione intesi ad evitare oppure, ove ciò si riveli impossibile, a ridurre in modo generale le emissioni e l’impatto sull’ambiente nel suo complesso.» (v. art. 5, comma 1, lett. l-ter, d.lgs.n. 152/2006); ma anche quelle di “BREF” (o “documento sulle BAT”) “documento pubblicato dalla Commissione europea ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 6, della direttiva 2010/75/UE” (la direttiva definisce il Bref come «un documento risultante dallo scambio di informazioni organizzato a norma dell’articolo 13 elaborato per attività definite e che riporta, in particolare, le tecniche applicate, i livelli attuali di emissione e di consumo, le tecniche considerate per la determinazione delle migliori tecniche disponibili nonché le conclusioni sulle “BAT” e ogni tecnica emergente, con particolare attenzione ai criteri di cui all’allegato III», v. art. 1, par. 1, dir. 75/2014/UE); e di “BAT Conclusions” cioè «un documento adottato secondo quanto specificato all’articolo 13, paragrafo 5, della direttiva 2010/75/UE, e pubblicato in italiano nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, contenente le parti di un BREF riguardanti le conclusioni sulle migliori tecniche disponibili, la loro descrizione, le informazioni per valutarne l’applicabilità, i livelli di emissione associati alle migliori tecniche disponibili, il monitoraggio associato, i livelli di consumo associati e, se del caso, le pertinenti misure di bonifica del sito». Con riguardo ai tre elementi di cui si compone invece la nozione di “BAT”, o meglio i criteri che occorre tenere presente per determinarla, si deve fare riferimento al fatto che: a) il legislatore per “tecniche” intende «sia le tecniche impiegate sia le modalità di progettazione, costruzione, manutenzione, esercizio e chiusura dell’impianto»; b) il requisito della disponibilità attiene, invece, alla circostanza che «le tecniche debbano essere sviluppate su una scala che ne consenta l’applicazione in condizioni economicamente e tecnicamente idonee nell’ambito del relativo comparto industriale, prendendo in considerazione i costi e i vantaggi, indipendentemente dal fatto che siano o meno applicate o prodotte in ambito nazionale, purché il gestore possa utilizzarle a condizioni ragionevoli»; c) in forza del principio di elevata protezione dell’ambiente si ritengono “migliori” «le tecniche più efficaci per ottenere un elevato livello di protezione dell’ambiente nel suo complesso». In relazione al requisito sub b) della “disponibilità” merita una riflessione la notazione che il legislatore europeo non precisa quali criteri siano da utilizzare per individuare le voci di costo rilevanti ai fini di determinare se una tecnologia è economicamente sostenibile o meno. Sul punto, v. M. LEE, EU Environmental Law, Governance and Decision-Making, Hart Publishing, Oxford, 2014, 109 ss.
151 qua del procedimento per la fissazione delle condizioni a cui l’Amministrazione
subordina l’esercizio dell’impianto303.
Prima delle innovazioni della IED, il riferimento alle BAT (e ai documenti in cui venivano descritte - BREF) non produceva l’effetto di vincolare l’azione dell’amministrazione che conservava margini di discrezionalità, avendo tali documenti soltanto una funzione indicativa. Tuttavia, la giurisprudenza aveva comunque riconosciuto l’obbligo per l’Amministrazione di motivare specificamente sulle ragioni che la portavano a discostarsene304. Siccome le BAT rappresentano il riferimento sul piano tecnico per l’Amministrazione quando deve determinare i livelli delle emissioni consentite e le altre misure richieste in sede autorizzatoria, renderne vincolante l’applicazione si mostra sintomatico dell’intenzione di costruire un sistema di regolazione basato su riferimenti uniformi a livello europeo nella prospettiva di favorire il raggiungimento degli obiettivi delle strategie tematiche (ad esempio in materia di protezione del suolo e di rifiuti)305 nonché il miglioramento stesso della competitività delle imprese306.
6.3.3 I margini di discrezionalità nell’applicazione delle BAT
Se il carattere vincolante delle BAT, da un lato, garantisce uniformità della regolazione del fenomeno dell’inquinamento industriale, perché si impongono agli Stati Membri dei riferimenti tecnici certi e comuni, dall’altro ottiene però l’effetto di ridurre i margini per la decisione discrezionale che consente di modulare l’equilibrio tra gli interessi con riferimento alle esigenze riferite alle condizioni specifiche di un singolo caso. Ma la compressione della discrezionalità non è assoluta lasciando la direttiva
303 La forza cogente attribuita alle BAT non è immediatamente operativa ma lo diviene quando sia decorso
il termine di adeguamento di quattro anni dalla elaborazione del documento che contiene le BAT Conclusions.
304 Naturalmente, il contenuto delle BAT e dei BREF conservava una forza di “persuasione” nei confronti
del decisore pubblico, considerata l’autorevolezza degli studi alla base della sua elaborazione. Ciò non impediva alla giurisprudenza di considerare possibile attribuire ai valori indicati nelle BAT una natura indicativa di “valore medio di riferimento” da raggiungere nel tempo e dunque nell’immediato anche derogabile. In proposito, la giurisprudenza del TAR Lazio aveva considerato che «Le regole scaturenti dai BREF e, in particolare, i livelli d’emissione là posti non esprimono né valori massimi inderogabili, né tampoco valori limite d’emissione per i singoli inquinanti, servendo piuttosto ad indicare seri modelli di riferimento, applicati sulla scoria delle linee-guida, per migliorare allo stato dell’arie le prestazioni ambientali. Dal canto loro, dette linee-guida vanno non eseguite “tout court”, ma applicate in modo calibrato al tipo ed alle particolarità dell’impianto e del sito in cui si colloca, negli ovvi limiti non solo delle conoscenze tecniche, ma soprattutto della loro sostenibile realizzabilità tecnica ed economica nel singolo contesto, al fine d’ottenere il miglioramento sperato in termini di valori d’emissione» (così Tar Lazio, Roma, sez. II, 14 ottobre 2010, n. 32824).
305 Su questo profilo, cfr. M.A.LABARILE, Autorizzazione integrata ambientale, come cambia il ruolo
delle BAT (Best available techniques), in Riv. Giur. Amb., 1, 2013, 1.
306 Sull’interazione tra applicazione delle BAT e miglioramento delle prestazioni ambientali delle imprese
come fattore per l’aumento della loro competitività; v. Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni Sulla via della produzione sostenibile: progressi nell’attuazione della direttiva 96/61 del Consiglio sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento. COM(2003) 354 def.
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europea spazio per la considerazione di elementi che consentono di inserire alcune deroghe. Un’ulteriore innovazione della nuova direttiva europea riguarda la previsione che nel procedimento per l’elaborazione della normativa tecnica (BREF e BAT) si svolga uno scambio reciproco di informazioni tra i soggetti pubblici (Commissione Europea e Stati Membri) e soggetti privati (sia i rappresentanti delle organizzazioni operanti nel settore industriale oggetto della normazione tecnica sia le associazioni ambientaliste interessate)307.
L’istituzionalizzazione della partecipazione degli “stakeholders” alla definizione del contenuto delle BAT si coordina con il carattere di vincolatività che le stesse ha acquisito in modo da garantire che l’istruttoria alla base delle scelte di bilanciamento sia il più completa possibile dando così luogo ad esiti omogenei per tutto il territorio dell’Unione.
La decisione di adottare la procedura di comitologia per l’adozione delle BAT rappresenta certamente un passo in avanti verso una maggiore legittimazione democratica del processo decisionale in materia ambientale, anche perché si consente l’interazione a gruppi di interesse diversi da quelli degli attori industriali. Ma la transizione è, in parte, ancora incompleta perché ammettere, sul piano formale, la partecipazione delle associazioni ambientaliste non equivale tout court ad eliminare quell’asimmetria di potere informativo rispetto agli esponenti dell’industria che, sul piano sostanziale, riduce la loro capacità di influenzare le decisioni308.
I principi europei sono stati trasposti all’interno del nostro ordinamento con la riforma del 2014 che, in particolare, ha modificato l’art. 29 sexies, comma 4, d.lgs. 3 aprile 2006 in cui adesso si stabilisce che «i valori limite di emissioni, i parametri e le
misure tecniche equivalenti […] fanno riferimento all’applicazione delle migliori tecnologie disponibili» ma al tempo stesso tengono anche conto di altri elementi come «[del]le caratteristiche tecniche dell’impianto in questione, [del]la sua ubicazione geografica, e [del]le condizioni locali dell’ambiente». La disposizione in esame delinea
il procedimento mediante il quale l’Amministrazione arriva alla determinazione del valore limite di emissione, che consiste, in una prima fase di individuazione dei parametri normativi di riferimento (così come riportati nei “BREF” e nelle “BAT
307 Il considerando n. 13 della dir. 75/2010/UE infatti sottolinea l’opportunità l’elaborazione dei
documenti di riferimento sulle migliori tecniche disponibili («documenti di riferimento sulle BAT»), siano «riesaminati e, ove necessario, aggiornati attraverso uno scambio di informazioni tra le parti interessate e gli elementi fondamentali dei documenti di riferimento sulle BAT («conclusioni sulle BAT») dovrebbero essere adottati attraverso la procedura di comitato». La procedura di formazione delle norme tecniche è disciplinata negli art. 13 e 75 della direttiva e dalla Decisione della Commissione 2012/119/EU. L’iniziativa spetta alla Commissione europea che decide quando sia opportuno avviare il procedimento per la stesura o il riesame di un documento di riferimento sulle BAT. Il procedimento viene definito in gergo “Sevilla Process” perché l’organo competente in materia è lo European IPPC Bureau con sede a Siviglia e prevede una prima fase in cui la Commissione forma degli appositi gruppi di lavori secondo una composizione che tenga conto dei rappresentanti degli interessi coinvolti.
308 Su questo profilo, v. M. LEE, EU Environmental Law, Governance and Decision-Making, Hart
Publishing, Oxford, 2014, 118-119. L’autrice sottolinea, in particolare, la mancata previsione di strumenti per consentire la partecipazione e il controllo del pubblico preclude una piena legittimazione democratica del processo decisionale.
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Conclusions”), e, in una seconda fase, di valutazione della sussistenza di specificità della fattispecie concreta che richiedano l’applicazione di un regime derogatorio in senso restrittivo o meno di tali valori.
Una volta individuato il documento tecnico contenente le “BAT Conclusions” 309 a cui occorre avere riguardo per il determinato settore industriale (o altra fonte tecnica ove non sia stata ancora elaborato)310, l’Amministrazione infatti può fissare limiti più rigorosi per garantire il rispetto di obiettivi di qualità ambientale311, oppure limiti meno
severi quando il rispetto delle “BAT” compromettesse in modo non proporzionato l’equilibrio tra costi delle misure e benefici per l’ambiente rendendo l’adeguamento degli impianti eccessivamente costo (e dunque non sostenibile economicamente da parte del gestore).
Nell’attività di ponderazione alla base della scelta di derogare in senso più permissivo l’Amministrazione dovrà attenersi però alla verifica che il diverso limite sia reso opportuno dall’ubicazione geografica e dalle condizioni ambientali locali oppure dalle caratteristiche tecniche dell’impianto. Siccome si tratta di parametri di valutazione non definiti in modo puntuale è possibile ritenere che esista un maggiore margine per operare un bilanciamento più aderente e “sensibile” alla situazione sito specifica.
6.3.4 Le prescrizioni inserite nell’AIA: bilanciamento e precauzione
La complessità delle attività industriali che sono oggetto di valutazione integrata ambientale (soprattutto quelle che ricadono nella competenza statale) fa sì che all’interno dell’autorizzazione possa essere contenuto un numero molto alto di prescrizioni a cui il gestore deve adeguarsi e la cui corretta ottemperanza è rimessa al controllo da parte della pubblica amministrazione.
L’elevato numero di prescrizioni è stato spesso contestato davanti alla giurisdizione amministrativa (soprattutto da parte di associazioni ambientaliste) in quanto rappresenterebbe un indice delle carenze originarie delle soluzioni proposte dal gestore che invece di essere oggetto del potere conformativo dell’Amministrazione (che
309 Nelle conclusioni sono contenuti i livelli di emissione raggiungibili applicando le BAT. Per quanto
riguarda il settore industriale in cui ricade l’attività dell’Ilva di Taranto, la Commissione europea ha adottato la «Decisione di esecuzione della Commissione del 28 febbraio 2012 che stabilisce le conclusioni sulle migliori tecniche disponibili (BAT) per la produzione di ferro e acciaio ai sensi della direttiva