LEGGE DI CONTABILITA' E FINANZA PUBBLICA legge del 31 dicembre 2009, n.196 pubblicata in G.U n.
3.11 Il Bilancio di previsione
(Art. 21 commi 1 – 2 – 3 – 10 – 14)
Si è già rilevato che con la legge di riforma gli strumenti che realizzano la manovra di finanza pubblica (in senso stretto) sono il disegno di legge di stabilità (sarebbe stato forse più appropriato “per la stabilità”) ed il disegno di legge di bilancio.
Si è altresì posto in evidenza che l'anno temporale interessato deve sempre essere il triennio, rimarcando anzi la peculiarità di tale innovazione.
Consegue che per ogni unità di voto è previsto l'obbligo di indicare le previsioni non solo per il primo esercizio, ma anche quelle relative al secondo ed al terzo anno del bilancio “triennale”. Ciò comporta che il Parlamento approva anche le previsioni per gli anni successivi al primo; però, e va sottolineato, solo le previsioni di entrata e spesa del primo anno costituiscono limiti per le autorizzazioni di impegno e pagamento ed altresì di accertamento e riscossione. Ampio rilievo viene attribuito al fatto che le previsioni devono raccordarsi con i parametri indicati nella Decisione di finanza pubblica ex art. 10/196, 2° comma lett.a), che costituisce il “collante dell'intera manovra”. La riforma conferma che il bilancio viene redatto ancora in termini di competenza e di cassa. Verrà redatto solo in termini di cassa a seguito dell'esercizio della delega prevista dall'Art. 42/196.
Il bilancio di previsione espone (aggrega) per l'entrata in generale - e per la spesa – distinguendo tra i vari ministeri - le unità di voto parlamentare.
Per le spese le unità di voto, oggetto di approvazione parlamentare, non sono più le unità previsionali di base (u. p.b. legge Ciampi n. 94/97) ma i programmi, distinguendo in essi le spese correnti e quelle di investimento.
I programmi sono aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni. “In tal modo viene reso più trasparente e significativo il collegamento tra il ruolo del Parlamento e la funzione allocativa del bilancio “(Monorchio –Mottura op. cit., Appendice).
“ Le Missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa. La realizzazione di ciascun programma è affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa.
I programmi sono univocamente raccordati alla nomenclatura COFOG (Classification of the functions of Government). Essa (Classificazione) risulta da un apposito quadro contabile allegato allo stato di previsione del Mef; costituisce una classificazione delle funzioni di governo, articolata su tre livelli gerarchici (divisioni, gruppi e classi), per consentire, tra l'altro, una valutazione omogenea delle attività pubbliche.
Per le Entrate le unità di voto vengono individuate con riferimento alle “tipologie di Entrata”
Ogni singola unità di voto indica come già rilevato, i vari ammontari di entrate e spese in termini di competenza e di cassa, nonché le previsioni anche per il secondo ed il terzo anno del triennio (3° comma).
È opportuno porre in rilievo che la locuzione “triennio” è adottata in modo esplicito nel contesto normativo. Tale circostanza conferisce una rilevante dignità alla programmazione – medio termine, esplicitando in modo palese che il legislatore della riforma ha voluto ampliare ed esaltare la funzione del bilancio: non soltanto legge di autorizzazione ma anche legge di programmazione.
Per il profilo strutturale nulla è mutato rispetto alla L. 468/78, invero il comma 10 dell'art. 21/196 prevede che il bilancio è oggetto di un unico disegno di legge ed esso si articola in un unico stato di previsione per l'entrata, di tanti stati di previsione per la spesa quanto sono i Ministeri e del quadro generale riassuntivo sempre con riferimento al triennio.
Infine il comma 14 dell'art. 21 determina la procedura strutturale per l'iter formativo della legge, prevedendo che l'approvazione dello stato di previsione dell'entrata, di quelli della spesa, e del suo totale generale, nonché del quadro generale riassuntivo deve avvenire con
distinti articoli e con previsioni sia di competenza che di cassa.
3.12 Il Bilancio Pluriennale (Art. 22)
Questo strumento di finanza pubblica costituiva una delle grandi novità della legge 468/78 (la precedente legge quadro), unitamente all'introduzione del bilancio di cassa e della legge finanziaria.
Si era caratterizzato per la novità assoluta di essere strumento di programmazione che copriva un arco temporale di 3 anni, e che affiancava il documento contabile di autorizzazione. In buona sostanza operava in piena simbiosi con il bilancio dello Stato, i cui risultati del resto erano riportati nel primo dei tre anni.
Con la riforma in effetti la sua funzionalità si è in parte ridotta, basta porre riferimento alla “Triennalità della finanza pubblica” che anima, come già rilevato, non soltanto gli strumenti di accompagnamento (D.F.P. e lex stabilità) ma anche lo stesso bilancio dello Stato. Ma non per questo esso è scaduto di importanza, continua a collocarsi utilmente nel ciclo di finanza pubblica e la circostanza che le sue previsioni non sono più realizzate con il solo criterio di competenza, come previsto dall'abrogato art. 4 della L. 468/78, ma vengono operate altresì con il criterio di cassa, ne determinano un campo di applicazione più ampio e giustificato dalla proiezione “previsionale” di effettivi movimenti finanziari.
Sotto il profilo giuridico, individuato dall'art. 22/196, il bilancio pluriennale si manifesta con le caratteristiche di bilancio pluriennale a legislazione vigente ed elenca le entrate e le spese sulla base della prevista evoluzione delle stesse. In sostanza il bilancio pluriennale a legislazione vigente coincide per il primo anno con il bilancio annuale ed è anch'esso oggetto di approvazione parlamentare. Esso viene aggiornato annualmente (c. d. principio di scorrimento), ma, come è
ovvio, non comporta autorizzazione a riscuotere entrate o ad effettuare spese.
Esso opera altresì una previsione degli andamenti di bilancio sulla base delle ipotesi di evoluzione del quadro macroeconomico, ponendo riferimento agli interventi programmati con la Decisione di Finanza Pubblica.
3.13 Classificazione delle entrate e delle spese
(Art. 25 commi 1 – 2)
Il Bilancio dello Stato è redatto secondo una classificazione differenziata delle entrate e delle spese.
L'art. 25 della legge di Contabilità detta la disciplina del sistema di classificazione delle entrate e delle spese , innovando rispetto alla legislazione precedente.
“Le entrate dello stato sono ripartite in titoli, a seconda che siano di natura tributaria (derivanti cioè dalla riscossione delle imposte dirette e indirette e delle tasse), extratributaria (contributi obbligatori, multe, ammende e pene pecuniarie, dazi doganali, risorse proprie comunitarie e proventi dei servizi pubblici) o che provengano dall'alienazione o dall'ammortamento di beni patrimoniali, dalla riscossione di crediti (titolo generalmente di modesta entità rispetto agli altri). La somma delle entrate dei primi tre titoli fornisce il totale delle entrate finali, cioè degli effettivi introiti reali. Le entrate derivanti dall'accensione di prestiti (titolo IV) provengono dall'emissione di titoli del debito pubblico e riguardano il debito contratto nell'anno di esercizio e non il valore totale del complesso del debito pubblico in essere, nonché il valore totale delle monete metalliche. Si ottiene così il totale complessivo delle entrate, somma che, in virtù del principio del
pareggio finanziario cui è improntato il sistema del bilancio dovrà corrispondere alla spesa complessiva.” (Vegas op ct p 113).
Le entrate sono inoltre suddivise in : ricorrenti e non ricorrenti, qualora si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime, ovvero limitata ad uno o più esercizi; tipologie, ai fini dell'approvazione parlamentare e dell'accertamento dei cespiti;
categorie, secondo la natura dei cespiti; capitoli, eventualmente
suddivisi in articoli, secondo il rispettivo oggetto, ai fini della rendicontazione.”
Le spese dello Stato sono invece ripartite in missioni e programmi, questi ultimi ai fini dell'approvazione parlamentare ed in capitoli. Le missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica, indipendentemente dall'azione politica contingente.
Ogni missione si realizza concretamente attraverso uno o più programmi, che rappresentano aggregati omogenei di attività svolte all'interno di un singolo Ministero, per perseguire obiettivi definiti nell'ambito delle finalità istituzionali.
A sua volta i programmi sono suddivisi in macroaggregati che individuano le varie tipologie di spesa e che costituiscono le unità di voto. All'interno di ciascun macroaggregato sono indicati i centri di Responsabilità amministrativa (C.d.R.) ossia le strutture organizzative dei Ministeri (Dipartimenti e Direzioni generali) a cui sono affidate le risorse finanziarie.
Le missioni possono essere ministeriali o interministeriali (Class. funzionale). Vi sono alcuni ministeri che gestiscono numerose
missioni (p. es. il MEF gestisce più di 20 missioni).
A tal proposito si deve rimarcare che la classificazione funzionale della spesa non coincide con la spesa del singolo Ministero, stante che
una singola funzione può essere perseguita da più Ministeri e che un singolo Ministero può perseguire più funzioni (missioni).
I capitoli sono ripartiti secondo l'oggetto della spesa. Essi costituiscono l'unità elementare ai fini della gestione e della rendicontazione ed eventualmente possono essere a loro volta distinti in articoli.
In allegato allo stato di previsione della spesa del ministero dell'Economia e delle finanze è presentato un quadro contabile da cui risultano le categorie in cui viene classificata la spesa di bilancio secondo l'analisi economica e le classi fino al terzo livello della classificazione Cofog in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale. Si tratta, come già in precedenza rilevato, della
Classification of the Functions of Government, parametro
internazionale che consente la comparazione delle funzioni svolte dalle amministrazioni pubbliche e che viene ripartito in livelli a seconda del grado di aggregazione di dette funzioni”. (art. 25, comma 4/196).