La legge costituzionale di revisione dell'art.81 sul pareggio di bilancio.

• Cenni storici: la Magna Charta Liberatatum e la nascita del costituzionalismo economico.

Il bilancio è lo strumento attraverso il quale si ha una corretta gestione della cosa pubblica. Esso non è certamente diverso dal bilancio della famiglia nel senso che seppure differente per dimensione e complessità i principi sono i medesimi; così come ogni famiglia deve programmare le proprie spese in modo da poter dar fronte a tutti i sui impegni con le entrate di cui dispone così deve far fronte la amministrazione pubblica. Nessuno potrebbe , come a volte invece accade agli operatori pubblici, costruire una lista di bisogni da finanziare, successivamente, cercare di ottenere le risorse necessarie. Un simile approccio sarebbe privo di logica e rischioso sotto il profilo finanziario. La circostanza che gli stati adottino, un siffatto modi agire; anteponendo la definizione dei bisogni da soddisfare. E quindi delle spese, alla successiva ricerca di finanziamenti mediante la leva fiscale è fedele specchi del fatto che, quando i governi non seguono i principi della normale coerenza logica, si produce un meccanismo che porta a una degenerazione del sistema. Basta osservare quanto accade a livello dello stato, per comprendere come spesso si passi da una bassa intrusione nella sfera economica dei contribuenti e di spesa parsimoniosa alla crescita smisurata della pretesa fiscale per finanziare spese superflue. In fondo, l'evoluzione storica della spesa pubblica e, in misura corrispondete della tassazione negli ultimi cento anni si può comprendere nel venir meno di questo basilare riferimento di logica. Adottando un sistema di bilancio più rigoroso e trasparente sarebbe invece possibile, se non evitare, per lo meno limitare la portata

dirompente di questo approccio.

Si tratta ovviamente di una dinamica riscontrabile non solo nel nostro paese ma in tutto il mondo e per la quale può essere rivenuta una precisa data di avvio: il diritto al bilancio nasce nel medioevo, il documento storico che per primo ne rivendica l'affermazione è la

Magna Charta Libertatum del 1215, con essa nasce quello che oggi

potremmo definire il “costituzionalismo economico” 49_.

In origine quindi il diritto al bilancio nacque come lo strumento cui le assemblee facevano ricorso per porre un freno al potere assoluto del sovrano; gli organi rappresentativi, i parlamenti, avevano quindi il compito di frenare le spese del sovrano.

Si introduce per la prima volta il concetto di scelta pubblica e si afferma altresì il principio per cui nessuna decisione è gratuita ma ha un costo che va reso compatibile con e le risorse disponibile. Se, fino ad allora, il sovrano decideva di combattere una guerra o di costruire una strada e, solo come conseguenza di questa decisione, imponeva un

49. La Magna Charta fu firmata a , Runnymede il 15 giugno 1215.

Giovanni assunse il trono d'Inghilterra il 24 dicembre 116 in quanto il fratello, Riccardo I, succeduto al padre Enrico II d'Inghilterra nel 1189 si era recato in Terra Santa a combattere la Terza Crociata. Diventò così, re d'Inghilterra il fratello minore Giovanni Senza Terra (John Lackland). L'appellativo Senza Terra gli derivò dal fatto che durante la sua gestione perse numerosi territori, tra i quali quelli francesi. Per mantenere gli ultimi possedimenti in Francia decise di alzare le tasse provocando un grave malcontento generale che portò i nobili ad imporgli la firma della Magna Charta. La Magna Charta Libertatum rappresenta il primo documento fondamentale per la concessione dei diritti dei cittadini. Tra i suoi articoli è bene ricordare:

· il divieto per il Sovrano di imporre nuove tasse senza il previo consenso del Parlamento.

· la garanzia per tutti gli uomini di non poter essere imprigionati senza prima aver sostenuto un regolare processo (principio del "habeas corpus integrum"),

· la riduzione del potere arbitrario del Re in termini di arresto preventivo e detenzione.

Essa regolamentava inoltre i rapporti che intercorrevano fra Re e baroni, concedendo a questi ultimi alcune libertà in più rispetto a prima come, ad esempio, quella di costruire castelli ed edifici nei loro feudi senza l'esplicito benestare del Sovrano. In materia economica liberalizzava i commerci fra Londra e il continente, soprattutto per quello che riguardava il commercio della lana con le Fiandre. Benché la Magna Carta nel corso dei secoli sia stata ripetutamente modificata da leggi ordinarie emanate dal Parlamento, conserva tuttora lo status di Carta fondamentale della monarchia britannica.

nuovo balzello ai suoi sudditi, da quel momento in poi il balzello potrà essere imposto solo se i sudditi saranno disposti a sopportarlo. Il che in buona sostanza significa non solo che si pone un promo limite alla pretesa tributaria, ma soprattutto che questa deve essere compatibile con il livello di risorse a disposizione dei contribuenti. Il contribuente diventa costituzionalmente autorizzato a mantenere per i bisogni propri e della propria famiglia la quota di reddito da lui prodotta e indispensabile per le sue necessità di vita, restando convenuto che solo la parte eccedente potrà essere destinata al sovrano, si canonizza quindi il principio della “capacità contributiva”.

Tali principi sono rimasti anche negli stati democratici benché oggi il diritto che ha il popolo (parlamento) di approvare le spese del sovrano (il governo) viene usato non tanto per frenare le spese ma per aumentarle. La funzione del parlamento, in materia finanza pubblica, ha assunto un effetto propulsivo della spesa e non di freno. Spetta poi al Governo, in particolare al Ministro dell'Economia e delle Finanze, resistere alle tendenze parlamentari e degli altri ministeri di aumentare le spese pubbliche.

• Il “vecchio” art.81Cost: la disciplina di bilancio:

La Costituzione ha disciplinato il bilancio all'art 81; nella sua originaria formulazione recitava : “Le camere approvano ogni anno i

bilanci ed il rendiconto consuntivo presentati dal governo. L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente quattro mesi. Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.” Da ciò si rileva che il

presentato dal Governo. Tale legge di approvazione non possa stabilire né nuovi tributi né nuove spese rispetto a quanto stabilito nella legislazione fiscale. L'ultimo comma della norma stabilisce il c.d. obbligo di copertura finanziaria.

La ratio giustificativa della limitata portata legislativa risiede nella condizione storica-economica dell'Italia al momento dell'emanazione della Carta fondamentale. Nel 1946, la spesa pubblica era assai ridotta si pensi che il debito pubblico interno in gran parte ereditato dagli Stati pre-unitari , si era ridotto del 31,3% del reddito Nazionale Lordo sopratutto grazie ala forte svalutazione monetaria.

Tale assetto normativo è risultato del tutto insufficiente per contenere il debito pubblico italiano che ha avuto una crescita esponenziale; per due motivi fondamentali: il primo è stato che i costituenti non hanno esteso l'obbligo di copertura finanziaria alla legge di bilancio che potendo registrare un disequilibrio tra entrate e spese ammetteva, il ricorso all'indebitamento, il cui importo massimo venne stabilito solo a partire dal 1978 della legge finanziaria. Il secondo motivo risiede proprio nella legge finanziaria che priva di qualsiasi riconoscimento costituzionale, ma in grado di fare ciò che era precluso alla legge di bilancio, poteva aggirare l'obbligo di innovare la legislazione sull'entrate e sull'uscite ricorrendo all'indebitamento per assicurare la copertura.

• La legge costituzionale di riforma dell'articolo 81.

L'attuale crisi dei debiti sovrani e l'esigenza avvertita in seno all'Unione monetaria ha evidenziato la necessità di porre limiti più stringenti alla spesa pubblica; considerata responsabile di generare forte instabilità sui mercati finanziaria. Per queste ragioni si è assistito ad un generale ripensamento ed una maggiore attenzione alla

normativa cogente sulla materia. Si è proposto prima con il Patto di Stabilità e Crescita poi con il patto EuroPlus l'introduzione in Costituzione di vincoli europei ed in particolare il pareggio di bilancio con il quale si garantisce un alleggerimento della spesa pubblica e dunque del ricorso all'indebitamento.

Diverse sono le proposte di modifica di legge costituzionale che si sono succedute nel tempo per riformare l'art.81. Nell'anno 2011 proprio all'interno del Documento di Economia e Finanza il Governo si impegnava a raggiungere entro il 2014 il pareggio di bilancio. Tale obiettivo veniva condiviso e approvato al vertice europeo del 21 luglio 2011. Tra il 19 luglio ed il 17 ottobre 2011 hanno visto la luce ben quindici50 _{disegni di legge di revisione, in tutti tesi proposti si ritrova}

50 S. 216, Sen. Cossiga (UDC-SVP-Aut), “Revisione della Costituzione”, presentato al Senato della Repubblica il 29 aprile 2008; S. 1114, Sen. Pastore (PdL) e altri, “Modifiche alla Parte II della Costituzione e all'articolo 3 della legge costituzionale 22 novembre 1967, n. 2, in materia di composizione e funzioni della Camera dei deputati e del Senato federale della Repubblica, formazione e poteri del Governo, età e attribuzioni del Presidente della Repubblica, nomina dei giudici costituzionali”, presentato al Senato della Repubblica il 14 ottobre 2008; C. 4051, On. Calderisi (PdL) e altri, “Modifiche alla parte seconda della Costituzione per assicurare governabilità al Paese”, presentato alla Camera dei deputati il 2 febbraio 2011; C. 4205, On. Cambursano (IdV) e altri, “Modifica all'articolo 81 della Costituzione, in materia di debito pubblico”, presentato alla Camera dei deputati il 23 marzo 2011. 21 C. 4525, On. Marinello (PdL), “Modifica dell'articolo 81 della Costituzione, concernente i bilanci dello Stato e degli enti pubblici e l'equilibrio della finanza pubblica”, presentato alla Camera dei deputati il 19 luglio 2011; C. 4526, On. Beltrandi (PD), “Modifica dell'articolo 81 e introduzione degli articoli 81-bis e 81-ter della Costituzione, concernenti il principio del pareggio nei bilanci dello Stato e degli enti pubblici, la copertura finanziaria delle leggi e il controllo dell'equilibrio dei conti pubblici”, presentato alla Camera dei deputati il 19 luglio 2011; S. 2834, Sen. Lannutti (IdV) e altri, “Modifica all'articolo 81 della Costituzione, in materia di debito pubblico”, presentato al Senato della Repubblica il 20 luglio 2011; S. 2871 Sen. Rossi e altri (Misto), “Modifiche agli articoli 23, 81, 117 e 119 della costituzione in materia di regole di responsabilità fiscale”, presentato al Senato della Repubblica il 2 agosto 2011; S. 2881, Sen. Saltamartini e altri (PdL), “Modifiche agli articoli 53 e 81 della Costituzione in materia di equilibrio di bilancio della Repubblica”, presentato al Senato della Repubblica il 3 agosto 2011; C. 4594, On. Merloni (PD) e altri, “Modifiche agli articoli 23, 81, 117 e 119 della Costituzione, in tema di regole di responsabilità fiscale”, presentato alla Camera dei deputati il 9 agosto 2011; C. 4596 Lanzillotta (Misto-ApI) e altri, “Modifiche agli articoli 81, 117, 119 e 120 della Costituzione, in materia di equilibrio di bilancio e di responsabilità fiscale”, presentato alla Camera dei deputati l'11 agosto 2011; S. 2890, Sen. Ceccanti e altri (PD), “Modifiche agli articoli 53, 81, 119 e 123 e introduzione del titolo Ibis della parte seconda della Costituzione, in materia di equità tra le generazioni e di stabilità di bilancio”, presentato al Senato della Repubblica il 2 settembre 2011; C. 4607 Martino (PdL) e altri,

l'obiettivo del pareggio annuale, senza ricorrere all'indebitamento se non in caso di spese straordinarie. Le competenti Commissioni parlamentari hanno disposto la riunione dei progetti di legge in uno uno testo che con il procedimento previsto all'art.138 della Costituzione con la votazione favorevole, in seconda lettura, della maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera è divenuta legge di revisione di costituzionale. Attraverso la nuova disciplina si sancisce il principio di dell'equilibrio tra entrate e spese la norma, infatti, stabilisce che “Lo Stato assicura l'equilibrio tra le

entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali”. Si tratta di un innovazione rispetto l'idea iniziale

di riforma poiché con il termine pareggio ci si riferisce alla posizione contabile di uguaglianza tra entrata ed uscite indicate in bilancio, mentre riferendosi all'equilibrio gli autori della riforma hanno inteso riferirsi al “bilancio strutturale” cioè al netto del ciclo economico51_.

Quello che viene configurato dalla norma quindi è un principio di pareggio di bilancio molto mitigato: sia per aver utilizzato la terminologia dell'equilibrio; sia perché il primo comma dell'art. 81 ha contemperato tale principio permettendo al Parlamento di tener conto

responsabilità fiscale”, presentato alla Camera dei deputati il 7 settembre 2011;

C. 4646 Bersani e altri (PD), “Modifiche agli articoli 53, 81, 119 e 123 e introduzione del titolo I-bis della parte seconda della Costituzione, in materia di equità tra le generazioni e di stabilità di bilancio”, presentato alla Camera dei deputati il 27 settembre 2011; S. 2965, Sen. Perduca e altri (PD), “Modifica dell'art. 81 e introduzione degli articoli 81 bis e 81 ter della Costituzione, concernenti il principio del pareggio nei bilanci dello Stato e degli enti pubblici, la copertura finanziaria delle leggi e il controllo dell'equilibrio dei conti pubblici”, presentato al Senato della Repubblica il 17 ottobre 2011.

51 M. Passalcqua , “pareggio” di bilancio contro intervento pubblico nel nuovo art.81

delle fasi avverse o favorevoli del ciclo economico. L'art. 81 così ridisegnato sembrerebbe quindi ammettere la possibilità di un disavanzo in momenti di ciclo economico avverso. Quanto al ricorso all'indebitamento la novella dell'articolo prevede la possibilità di ricorrervi solo al verificarsi di eventi eccezionali come: gravi recessioni economiche, crisi finanziarie e gravi calamità naturali delineando soltanto i contorni e rinviando ad una futura legge “rinforzata” la definizione nel dettaglio. Precisa la norma che detto fenomeno potrà essere concesso a condizione che sia predisposto un piano di rientro con futuri avanzi. Dalla lettura della norma si evidenziano subito due diverse problematiche :

• in primo luogo difficile individuare quali eventi eccezionali diversi dell'art. 5 della legge possano giustificare un ricorso all'indebitamento senza rischiare di superare i vincoli europei; • in secondo luogo sarà consentito il ricorso all'indebitamento

solo se potrà essere finanziato con un futuro avanzo.

L'attuazione dell'art.81 sarà quindi rimessa ad un legge dello Stato i cui contenuti e principi sono dettagliatamente individuati all'art. 5 della legge stessa.

Si profila all'orizzonte una nuova legge di contabilità di Stato che rafforzerà la centralità dello Stato, a cui verrà data competenza esclusiva nell'armonizzazione dei bilanci pubblici e maggiore competenza nel rispetto del “coordinamento della finanza pubblica” ai vincoli economici e finanziari imposti dell'Unione Europea. Dove l'autonomia finanziaria degli enti territoriali è condizionata da due nuove elementi :

• il rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci;

CONCLUSIONI

Al termine dell'analisi sui mutamenti degli strumenti di bilancio diversi sono gli spunti di riflessione e di criticità che si possono trarre.

Inizierei muovendo dall'importanza della prima legge di riforma dell'intera contabilità degli anni '70 ( legge 468/78 ) nella quale si individuano giuridicamente gli strumenti generali della programmazione che sono da quel momento in poi: legge finanziaria e bilancio pluriennale. Legge finanziaria che nasce sull'idea di operare modifiche ed integrazioni alle leggi su entrate e spese e supera quindi il vincolo di copertura finanziaria delle leggi previsto dall'art. 81 della Costituzione modificando consequenzialmente il bilancio stesso. Proprio questa sua caratteristica evidenzia i profili di criticità della legge 468/78 al punto che si è arrivata all'emanazione di leggi finanziarie omnibus nella quali il governo sovraccaricava le finanziarie di tutte le possibili riforme dilatandone i contenuti sempre di più e imponendo spesso la fiducia. Numerosi furono gli interventi correttivi, con un'attenzione crescente alla copertura finanziaria delle leggi. Nel 1988 viene introdotto il DPEF strumento fondante per la necessità di una programmazione poliennale superiore all'anno finanziario.

Tale assetto normativo rimane in vigore per oltre un ventennio sino all'ulteriore riforma totale del sistema contabile con la legge 196 del 2009. La riforma è la conseguenza delle modificazioni economiche ed istituzionali che negli anni precedenti hanno interessato l'ordinamento italiano. Essa nasce in un primo momento con la necessità di coordinamento dinamico della finanza pubblica al fine di dare attuazione alla nuova riscrittura dell'art.119 della costituzione. Tale normativa concerta la sua attenzione sulla necessità

di un'armonizzazione dei sistemi contabili riferita in particolare agli enti decentrati e una maggiore aderenza della pubblica amministrazione agli obbiettivi e criteri dettati dall'Unione. Come abbiamo visto la legge 196 modifica l'intero assetto normativo della materia oggetto di analisi sia sotto il punto di visto temporale che sotto il punto di vista nominale: si ha quindi una posticipazione degli atti programmatici, con il DPEF spostato al 15 settembre che prende il nome di Decisione di Finanza pubblica e la legge finanziaria successiva al 15 ottobre, che si “trasforma” in legge di stabilità. Si nota già come viene stravolto il quadro istituzionale: la legge 196/2009 pur elaborata di pari passo con la legge 42/2009 di attuazione del federalismo fiscale, ha in realtà comportato un accentramento dei poteri dagli enti territoriali verso lo Stato, proprio all'art. 2 della legge stessa nella quale si prevede che sia compito del Governo adottare i principi e i criteri direttivi per regole uniformi di schemi di bilancio e sistemi contabili nel rispetto del Patto di stabilità e crescita dell'unione europea. L'aver dato in mano all'Esecutivo centrale l'attuazione di tali strumenti significa a mio avviso aver incardinato gli enti decentrati al rispetto di vincoli esterni e di fatto averne diminuito l'autonomia.

[Dello stesso avviso G. Rivosecchi “Da questo punto di vista, le leggi

nn. 42 e 196 del 2009, sul c.d. federalismo fiscale e sulla riforma del sistema di contabilità, avrebbero probabilmente dovuto operare una più netta distinzione tra gli ambiti strutturali di definizione dei cespiti riservati ai diversi livelli territoriali di governo e dei corrispondenti poteri di spesa, da un lato, e quello, per così dire, maggiormente variabile, frutto soprattutto di aggiustamenti legati alla congiuntura e alla necessità di assicurare un percorso di rientro certo entro gli obiettivi parametrici determinati in sede europea ed amplificati dai

mercati difronte alla crisi dei debiti sovrani, dall'altro. La commistione tra i due livelli ed ambiti di intervento – corrispondenti a finalità non interscambiabili, ed anzi costituzionalmente distinte – rischia invece di pregiudicare le ragioni della vera autonomia e le imprescindibili esigenze di coerenza del sistema policentrico52_”.]

Un'altra importante riforma si è avuta con la legge 39 del 2011 recante “Modifiche alla legge 31 dicembre 2009 conseguenti alle

nuove regole adottate dall'Unione europea in materia delle politiche economiche degli Stai membri”. Con il nuovo dettato normativo si

stabilisce che la programmazione e i relativi strumenti siano tali da permettere il rispetto dei timing del “semestre europeo”.

Si ha quindi un'anticipazione di tutta la programmazione; dove la decisione di finanza pubblica prende il nome di Documento di economia e finanza, ripartito in 3 sezioni e presentato alle Camere il 10 aprile per poi essere sottoposto al giudizio del al Consiglio europeo. A tale proposito si nota come nella legge 39 introduce l'art. 10 bis che innova la programmazione con la Nota di aggiornamento del DEF la quale contiene tra le altre previsioni l'eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici e le raccomandazioni evidenziate dal Consiglio europeo.

Alla luce di quanto sin ora esposto si può concludere che il quadro normativo della politica finanziario-contabile dello Stato si sta evolvendo sempre più verso una logica “unioneuropeistica” con una vistosa e progressiva erosione della sovranità statuale. A conferma di tale impostazione è il capitolo V che ho dedicato alla trattazione della normativa di ultimo periodo con la ratifica del fiscal compact e la ratifica del Meccanismo europeo di stabilità o (fondo salva stati).

52 Il coordinamento dinamico della finanza pubblica tra patto di stabilità, patto di

convergenza e determinazione dei fabbisogni standard degli enti territoriali.

Partendo con l'analisi del Fiscal compact, si evidenzia come esso detto norme comuni per la disciplina di bilancio statale che fissano comuni parametri vincolanti tra debito globale e Pil, la cui violazione comporterà future ma ineluttabili sanzioni automatiche ad opera della Corte di Giustizia europea. Se applichiamo la normativa