I provvedimenti collegat

Come abbiamo visto, la legge di stabilità ha un contenuto legislativamente circoscritto, che, come tale, esclude la possibilità di comprendervi le riforme di settore, anche nel caso in cui comportino effetti finanziari. Se invece il governo ritiene indispensabile procedere a una revisione complessiva della disciplina di questo o quel settore, dalla quale derivino effetti finanziari, anche indiretti o

differiti nel tempo, può far ricorso a un altro strumento normativo, per il quale è previsto, a differenza della legislazione ordinaria, un iter parlamentare più rapido e una maggiore garanzia di tutela contro modifiche indesiderate: si tratta dei provvedimenti collegati alla manovra finanziaria o semplicemente “collegati”.

I collegati possono essere ogni anno in numero di uno o più, ma possono anche non essere presentati. Loro scopo non è tanto quello di realizzare interventi finanziari puntuali, quanto di determinare un diverso assetto dell'entrata e della spesa, anche come conseguenza della riorganizzazione di uno o più comparti dell'amministrazione. Come detto, per poter essere considerati collegati, i provvedimenti devono provocare effetti economici, anche se differiti nel tempo. È per questo motivo che i collegati possono anche avere forma di legge di delegazione, secondo una pratica cui si è fatto spesso ricorso, anche in considerazione del fatto che la legge di delegazione, limitandosi ad indicare i principi e i criteri direttivi dei successivi decreti delegati, può scendere in un minor dettaglio tecnico e quindi essere di più semplice redazione, raggiungendo più facilmente il consenso parlamentare, oltre che, in qualche caso, permettersi di rinviare al momento dell'emanazione dei decreti delegati la soluzione di qualche spinosa questione. Essi possono conseguire l'effetto di incrementare le

entrate o contenere le spese, ovvero di accrescere le spese. Nel primo caso, possono svolgere anche il ruolo di fornire risorse destinate alla copertura della legge di stabilità: basti pensare a un provvedimento in materia fiscale. In tale ipotesi ben si potrebbe utilizzare lo strumento del decreto legge, che, essendo produttivo di effetti immediati, senza attendere la sua conversione in legge, meglio si presta a modificare tempestivamente il livello impositivo, evitando altresì di dar luogo a manovre speculative nell'intervallo di tempo tra la sua emanazione e la sua entrata in vigore. Tuttavia, un collegato di entrata deve essere presentato al parlamento e approvato prima o, quanto meno, contemporaneamente alla legge di stabilità, in modo da poterne contabilizzare gli effetti finanziari all'interno di quest'ultima. Nel caso invece in cui il collegato utilizzi risorse tratte dalla legge di stabilità, per la sua copertura, occorrerà attendere che quest'ultima diventi legge per poterlo approvare definitivamente.

I collegati dunque godono di una corsia preferenziale per il loro esame parlamentare, modificando l'ordinario calendario dei lavori. Per questo non ogni disegno di legge governativo può assumere la qualifica di collegato, sussistendo, anche in questo caso, precisi vincoli procedurali e contenutistici. I vincoli procedurali attengono alla necessità che i collegati siano disegni di legge di iniziativa governativa e che vengano indicati preventivamente dal governo, nell'ambito della decisione di finanza pubblica. Essi inoltre devono essere presentati alle Camere entro il mese di febbraio dell'anno a cui si riferisce l'esercizio della legge di stabilità. Il che significa che non possono esserci collegati indicati tardivamente, ma che non occorre attendere febbraio per presentare i testi, potendo ben essere sia contestuali rispetto a quello di bilancio elegge di stabilità (15 ottobre) sia preventivi, a condizione tuttavia che siano posteriori rispetto alla

Decisione di finanza pubblica.

l vincoli contenutistici sono riferiti alla funzione caratteristica dei collegati che è, o quanto meno dovrebbe essere, quella di costruire riforme dei vari comparti dell'amministrazione, i cui effetti, diretti o indiretti, si riflettano sul raggiungimento degli obiettivi finanziari programmatici del governo. Le riforme possono essere perseguite anche attraverso interventi di carattere ordinamentale o organizzatorio: dalla riorganizzazione di un ministero ad esempio possono derivare maggiore efficienza e minori spese. l collegati possono avere anche funzione di rilancio o di sviluppo dell'economia, prevedendo di intervenire sull'imposizione fiscale - sia di settori produttivi, sia delle persone fisiche o di disporre incentivi per settori o fattori produttivi al fine di ricercare effetti di maggiore domanda o di stimolo alla produzione. In entrambi i casi, tuttavia, si tratta di iniziative che possono provocare minori entrate (in caso di attenuazione dell'imposizione o di agevolazioni fiscali) o maggiori spese (in caso di incentivi) e come tali devono prevedere, o nell'ambito della legge di stabilità o all'interno dello stesso provvedimento collegato, la relativa copertura finanziaria.

Un ultimo rilevante vincolo in tema di contenuto dei collegati concerne il fatto che ciascuno di essi deve recare disposizioni omogenee per materia, tenendo anche conto delle competenze delle amministrazioni. A differenza della legge di stabilità, dunque, che si occupa del complesso delle entrate e delle spese, un collegato può vertere solo in tema di entrata o di spesa e, nell'ambito di quest'ultima, esclusivamente di quella riferita a un singolo comparto dell'amministrazione (ad esempio lavoro, istruzione, pubblico impiego ecc.). Ciò per consentire ai singoli ministri di settore - e correlativamente alle singole commissioni parlamentari competenti

per materia - di trattare temi che, per la loro specifica competenza e conoscenza, nonché per obbligo istituzionale, sono in grado di affrontare meglio rispetto a quanto possano fare il ministro dell'Economia e le commissioni bilancio. I collegati rappresentano anche lo strumento per diluire all'interno dell'intero parlamento quei poteri di decisione che erano stati integralmente accentrati nelle commissioni bilancio ed, eventualmente, finanze, nell'epoca in cui le leggi finanziarie avevano un contenuto ampio. Tuttavia, a fronte di tale vantaggio, ne potrebbe derivare un effetto finanziario non soddisfacente: infatti, attribuendo il potere di decisione alle commissioni di settore, potrebbero venir privilegiati gli interventi di spesa piuttosto che quelli del suo contenuto tipico o del conseguimento dell'obiettivo dell'equilibrio dei saldi.

Nel caso in cui siano presentati provvedimenti collegati, la manovra finanziaria si comporrà dunque non più solo di bilancio e legge di stabilità, ma sarà costituita da una sorta di tavolo a tre o più gambe. Il quadro normativo che la viene a comporre potrà essere variegato, e anche potenzialmente molto esteso, con effetti non sempre di immediatezza, chiarezza e comprensione. Tuttavia, rispetto al periodo in cui si approvavano leggi finanziarie quantitativamente fin troppo estese, il risultato di maggiore snellezza contenutistica della legge di stabilità è tale da poter essere in grado di garantire una più efficace definizione dei saldi - e una loro più agevole difesa in parlamento - e quindi scongiurare il rischio di uno svuotamento progressivo della manovra. Quanto infine alla portata, a volte eccessiva, di norme che, ancorché derivanti da diversi strumenti legislativi, la compongono ogni anno, essa probabilmente dipende anche da un approccio culturale che, malgrado i ricorrenti provvedimenti di delegificazione, attribuisce pur sempre alla legge la caratteristica di poter risolvere

meglio di qualunque altro atto normativo ogni questione relativa ai diritti e doveri patrimoniali dell'amministrazione e dei cittadini.

3.8 Relazione sull'economia e la finanza pubblica