Decisione di Finanza pubblica (Art 10/196)

Il ciclo della programmazione economica prende avvio con la Decisione di Finanza Pubblica (DFP) che sostituisce ed abroga il Documento di Programmazione Economico-Finanziario (DPEF), di cui all'art. 3 della legge 468 del 1978, con talune importanti novità riguardante il più efficace coordinamento tra tutti i livelli di governo e la maggiore attenzione riservata al conto economico delle amministrazioni pubbliche ai fini dell'individuazione degli obiettivi programmatici.

Prima di procedere all'analisi dei suoi contenuti essenziali è necessario soffermare l'attenzione sulla struttura del “vecchio” DPEF al fine di evidenziare le significative novità introdotte con la legge

196/2009.

Il Documento di Programmazione Economico-Finanziario era un atto di per se basilare della politica economica del Governo in quanto esplicitava anticipatamente le intenzioni dell'esecutivo sul contenuto sia dei bilanci di previsione per l'anno successivo e per il quadriennio della legge finanziaria, sia su tutte leggi ad esso collegate. In particolare aveva il compito di di definire in via preliminare e concisa la manovra finanziaria.

Si componeva di 3 parti essenziali:

• parte preliminare: descrittiva degli andamenti dell'economia

interna e comunitaria;

• parte propositiva: degli strumenti prescelti per perseguire gli

obbiettivi economici;

• parte prescrittiva: degli interventi profilabili della manovra di

finanza pubblica da presentare nei mesi successivi (da settembre a novembre).

Nel tempo ha poi avuto un eccessiva dilatazione contenutistica arrivando persino a contenere informazioni e valutazione su accordi come il Patto di stabilità e crescita nei confronti dei risultati di finanza pubblica attesi dal precedente DPEF.

La riforma del 2009, come già detto, lo sostituisce all'art. 10 con la Decisione di finanza pubblica modificandolo non soltanto sotto l'aspetto contenutistico ma anche sotto il profilo tempistico.

Si tratta del più importante documento governativo di carattere non legislativo nel quale si definiscono gli obbiettivi della manovra finanziaria pubblica che dovranno essere realizzati con gli strumenti di bilancio e della legge di stabilità.

illustrare le previsione economiche e di finanza pubblica per il triennio di esercizio del successivo bilancio, sulla base della presunta evoluzione del quadro economico-finanziario internazionale e interno, oltre che dell'andamento delle diverse determinanti, ivi compresa l'evoluzione dei prezzi, del mercato del lavoro e dei conti con l'estero. Dopo aver illustrato l'andamento dell'economia, essa fornisce la previsione di tendenziali a legislazione vigente relative alla spesa e alle entrate pubbliche. Sul punto la normativa risulta essere eccessivamente dettagliata (lettera b) comma 2 dell'art. 10)16_{, che,}

comunque devono fornire l'illustrazione di quale sarebbe il ragionevole andamento della finanza al netto di eventuali modifiche legislative che il governo intende introdurre con la manovra di bilancio e quale il prevedibile andamento finanziario dei sottosettori – cioè della suddivisione della pubblica amministrazione tra amministrazioni centrali, locali ed enti di previdenza e assistenza sociale – predisporre di una visione di insieme sull'andamento finanziario del complesso della pubblica amministrazione. Esse sono finalizzate inoltre a dare notizie sull'andamento del debito delle amministrazioni pubbliche, sulla spesa per le aree sottoutilizzate e sulle previsioni tendenziali, di sintesi, relative ai saldi: quello netto da finanziare dei bilanci dello stato e quello di cassa del settore statale. Poiché si tratta di previsioni tendenziali, costruite sulla base della

16 Art. 10 comma 2 lettera b) “le previsioni tendenziali a legislazione vigente, basate sui

parametri di cui alla lettera a) e, per la parte discrezionale della spesa, sull'invarianza dei servizi e delle prestazioni offerte, dei flussi di entrata e di uscita del conto economico dei sottosettori di cui al comma 1, al netto e al lordo delle eventuali misure una tantum ininfluenti sul saldo strutturale del conto economico delle amministrazioni pubbliche, e di quelli del saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche, con una indicazione di massima anche per l'anno in corso, dei motivi degli scostamenti tra gli andamenti tendenziali indicati e le previsioni riportate nei precedenti documenti programmatici, nonché con l'indicazione della pressione fiscale delle amministrazioni pubbliche. Sono inoltre indicate le previsioni relative al debito delle amministrazioni pubbliche nel loro complesso e per i sottosettori di cui al comma 1, nonché le risorse destinate allo sviluppo delle aree sottoutilizzate, con evidenziazione dei fondi nazionali addizionali;”

legislazione vigente, esse risultano in un certo senso sottodimensionate per quanto concerno l'andamento della spesa, dato che non possono tener conto degli oneri che, pur non essendo ancora iscritti in bilancio, costituiscono tuttavia spese necessarie.

La Decisione è corredata a fini conoscitivi dalle relazioni programmatiche per ciascuna missione di spesa del bilancio e dalle relazioni sullo stato di attuazione delle relative leggi pluriennali (per le quali è previsto un quadro riassuntivo complessivo concernente l'andamento finanziario di ciascuna di esse, lo stato di avanzamento e la relativa previsione per gli anni successivi fino alla conclusione dell'opera), per ciascuna delle quali il ministro componente ha l'obbligo di fornire una giustificazione sulla permanenza o meno delle ragioni che avevano giustificato l'adozione: in questo modo la riconsiderazione che deve essere compita all'interno del bilancio circa l'utilità di ogni voce di spesa viene resa trasparente e preventiva, onde poter consentire una valutazione pubblica della perdurante utilità di tutte le spese contabilizzate in bilancio, molte delle quali non è escluso si trascino nel tempo senza averne più una perdurante giustificazione. La DFP si occupa poi della definizione degli obiettivi programmatici, che devono essere specificati, per ogni anno e per il periodo di esercizio del bilancio pluriennale, non solo con riferimento ai tre saldi (indebitamento netto, saldo di cassa e debito delle amministrazioni pubbliche) e al loro andamento al lordo e al netto della spesa per interessi e delle eventuali misure una tantum, ma anche nella loro articolazione per sottosettori. Al fine di fornire un utile parametro conoscitivo, è anche previsto che sia indicato l'obiettivo di massima della pressione fiscale desiderabile. Posti gli obiettivi in questione, il documento si sofferma sulla manovra finanziaria e sulla sua articolazione per sottosettori e, al suo interno, il contenuto del Patto di

convergenza e di quello di stabilità relativo alla attribuzione di una quota della manovra stessa alla finanza regionale e locale. Infine, indica quali saranno i disegni di legge collegati alla manovra finanziaria.

Il rilievo del ruolo della DFP, per quanto riguarda la sua parte previsiva, sia quella programmatica, è giustificato dal fatto che essa rende conoscibile ai contribuenti e ai mercati la situazione dell'economia interna e della finanza pubblica, nei termini nei quali essa è giudicata dal governo in carica e gli interventi che questo intende assumere nel futuro per mezzo della legge di stabilità. Quest'ultima, infatti, ai sensi dell'art.11, comma 1, deve contenere le misure di finanza pubblica necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici della DFP. In sostanza, la legge si stabilità non potrebbe essere costruita, almeno per quanto riguarda gli obiettivi di saldo in difformità rispetto al contenuto della Decisione di finanza pubblica. Decisione e legge di stabilità costituiscono, sotto questo profilo una sorta di unicum inscindibile nel quale la prima fissa gli obiettivi e la seconda li definisce normativamente gli strumenti per conseguirli. Dalla dipendenza funzionale dei due elaborati discende il principio secondo cui la legge di stabilità non può essere costruita in modo da provare un peggioramento dei saldi rispetto agli obiettivi fissati nella DFP; mentre ovviamente i saldi stessi possono migliorare. Corollario di questo principio è che eventuali emendamenti da discutere in parlamento possono avere esclusivamente impatto migliorativo o neutrale sui saldi ma non peggiorativo. In quest'ultimo caso, saranno dichiarati inammissibili non verranno neppure posti in discussione. Anche nel caso di ulteriori provvedimenti, finalizzati al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica – i collegati- trovano applicazione le limitazioni procedurali dell'ammissibilità di modifiche

peggiorative dei saldi, con conseguendo effetti ai fini della loro discussione e votazione parlamentare. Per queste ragioni la legge 196/2009 ha ravvicinato i tempi di presentazione dei due documenti. Se, nel precedente sistema il DPEF doveva essere presentato il 30 giugno e la legge finanziaria entro il 30 settembre con la nuova normativa si posticipa la presentazione del DFP entro il 15 settembre e la legge di stabilità entro il 15 ottobre. Ne consegue che la stretta concentrazione temporale fa sì che i dati presuntivi e gli obiettivi non vengano a mutare tra il momento della presentazione della Decisione e quello della legge di stabilità. Troppe volta infatti in passato i cambiamenti intervenuti nell'evoluzione dell'economia tra giugno e settembre aveano imposto di modificare il Documento di programmazione, vanificano in sostanza il dibattito che si era svolto su di esso. Da tutto ciò ne discende, la ratio, formazione della Nota di aggiornamento in solo due casi quando il governo:

• intenda modificare obiettivi programmatici;

• operare interventi correttivi come conseguenza del realizzarsi di andamenti di finanza pubblica difformi rispetti agli obiettivi. << In sostanza, la DFP definisce la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale, al fine di consentire al Parlamento di conoscere le linee di politica economica e finanziaria del Governo; quest'ultimo, a sua volta, è politicamente impegnato a redigere il successivo bilancio annuale di previsione secondo i criteri ed i parametri scaturenti dal dibattito parlamentare>>.(Monorchio – Mottura).