2.1 Le finanze pubbliche nazionali nel Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea
L'integrazione europea comporta il rilievo della disciplina risultante dai Trattati e dalle norme europee. Essi trovano la base per inserirsi nel nostro ordinamento nell'art. 11 della Costituzione, per il quale l'Italia può consentire limitazioni alla propria sovranità in condizioni di parità con gli altri Stati e nell'art. 117, primo comma per il quale sono limiti sovraordinati alla nostra legislazione, sia statale che regionale, i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
In ordine alle finanze pubbliche, acquista interesse la disciplina sul bilancio e la contabilità dell'Unione europea (articoli 310-324 del Trattato).
Ma soprattutto le regole sulle economie e le finanze pubbliche nazionali degli Stati membri, che sono un campo fortemente inciso dall'ordinamento comunitario, accostandosi alle disposizioni della nostra Costituzione.
Le regole europee per le finanze pubbliche nazionali, hanno ad oggetto la finanza pubblica risultante dal “conto consolidato delle pubbliche amministrazioni”. Gli Stati membri perdono infatti, oltre alla sovranità monetaria, la sovranità di bilancio, quanto alla quantità di risorse da gestire con ricorso all'indebitamento, conservandola invece sul piano della allocazione delle risorse disponibili fra le diverse destinazioni e su quello, oggi molto più articolato, delle relazioni finanziarie interne.
debiti degli Stati, esposti ai condizionamenti nascenti dalla globalizzazione dei mercati finanziari, sono poste fortemente in discussione la carenza di un indirizzo politico-economico-finanziario europeo e il procedere con atti a carattere intergovernativo, a fronte dei forti vincoli imposti alle politiche fiscali nazionali. Lo stesso Parlamento europeo afferma che l'Unione europea dovrebbe svolgere un ruolo attivo8 nel ridisegnare il sistema monetario e finanziario
internazionale attraverso una rappresentanza esterna più forte, basata su un processo decisionale interno più efficiente e trasparente. Nello stesso senso ci si esprime in Parlamento9.
Le norme europee che incidono sulle finanze pubbliche si collocano: a) nel Trattato sull'Unione europea e sul funzionamento
8 Risoluzione del Parlamento europeo del 25 ottobre 2011 sulla governance economica
globale (2011/2011 (INI)). Si considera che l'Unione europea non è percepita come un soggetto rilevante ai fini del riassetto del sistema monetario e finanziario internazionale, a causa della sua incapacità di esprimersi univocamente e della frammentazione della sua rappresentanza esterna negli affari economici internazionali; si riconosce la necessità che i responsabili politici di tutto il mondo continuino a lavorare a soluzioni per la riforma della
governance finanziaria globale onde contribuire a riequilibrare l'economia mondiale ed
evitare un'altra crisi; si sottolinea che l'Unione europea deve svolgere un ruolo guida nella riforma economica globale per rendere le istituzioni internazionali più legittime, trasparenti e responsabili.
9 La Camera, in occasione della Relazione programmatica sulla partecipazione dell'Italia
all'Unione europea, relativa all'anno 2011, Doc. LXXXVII-bis, n. 1, così si esprime nelle
risoluzioni approvate: nel medio e lungo periodo è necessario procedere alla creazione di
un vero «governo economico» dell'Eurozona, attribuendo, mediante appropriate modifiche ai Trattati, al Consiglio e all'Eurogruppo, su proposta della Commissione ed in codecisione con il Parlamento europeo, poteri vincolanti in merito alle grandi scelte di politica economica e dell'occupazione. Andrà in questo contesto valutata l'ipotesi di creare figure istituzionali innovative; in questo quadro, occorre ribadire che il rigore finanziario non può esaurire l'orizzonte dell'azione politica europea e che, pertanto, è necessario muovere passi decisi sul piano della crescita; in un contesto di grave deficit delle finanze pubbliche con la necessità di contrarre le risorse a carico dei bilanci degli Stati membri, è fondamentale poter contare su piani di investimento e su risorse europee per finanziare progetti di interesse europeo, tali da far prefigurare uno stimolo alla crescita e ai consumi, altrimenti impossibili da sostenere; un primo passo in questa prospettiva sarebbe assicurato dando seguito alle varie proposte avanzate in materia di emanazione di titoli di debito (Eurobond, EuroUnionbond, Project bond) dell'Unione europea che consentano di alleviare la situazione debitoria dei paesi membri e di finanziare progetti infrastrutturali e di interesse europeo. Occorre pertanto che la Commissione europea, che ha preannunciato l'avvio di un apposito studio sulla questione, presenti in tempi rapidi e, in ogni caso entro il Consiglio europeo di dicembre 2011, proposte operative volte a dare concretamente seguito all'iniziativa.
dell'Unione europea (oggi, a seguito dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, nella versione consolidata così denominata);
b) nel Protocollo sui disavanzi eccessivi; c) nel Patto di stabilità e crescita;
d) negli accordi recenti e nei provvedimenti in corso di approvazione.
Nel Trattato sul funzionamento dell'Unione europea interessano in particolare alcuni principi più generali e il Titolo VIII sulla “Politica economica e monetaria”. Si fonda, all'articolo 3, l'Unione economica e monetaria (L'Unione istituisce un'unione economica e monetaria la
cui moneta è l'euro) con i seguenti tratti:
• la libera circolazione delle persone;
• l'instaurazione di un mercato interno basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi;
• la promozione della coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli Stati membri.
A questi fini, all'articolo 11910, viene sancito il principio della
convergenza economica. Si richiedono stabilità economica e finanze pubbliche sane e il coordinamento delle politiche economiche con una convergenza duratura dei risultati economici degli Stati membri in regime di concorrenza.
Alla necessaria convergenza economica si aggiunge inoltre uno specifico divieto, che si colloca all'art. 126: il divieto di disavanzi pubblici eccessivi11, rafforzato da un sistema di sorveglianza (ad opera
10 Ai fini enunciati all'articolo 3 del trattato sull'Unione europea, l'azione degli Stati
membri e dell'Unione comprende, alle condizioni previste dai trattati, l'adozione di una politica economica che è fondata sullo stretto coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, sul mercato interno e sulla definizione di obiettivi comuni, condotta conformemente al principio di un'economia di mercato aperta e in libera concorrenza
della Commissione) e di sanzioni (ad opera del Consiglio), sistema che opera tenendo principalmente conto delle misurazioni del rapporto tra disavanzo o debito e PIL, ma valutato non solo in termini numerici, bensì anche considerando una serie di elementi (correttivi) ulteriori12.
Se uno Stato membro non rispetta (o vi è rischio) i requisiti previsti la Commissione prepara una relazione sulla quale esprime parere il comitato economico e finanziario. In caso di disavanzo eccessivo la Commissione‚ trasmette un parere allo Stato membro interessato e ne informa il Consiglio, che decide formulando se lo ritiene raccomandazioni allo Stato al fine di far cessare tale situazione entro un determinato periodo. Successivamente il Consiglio, qualora determini che nel periodo prestabilito non sia stato dato seguito effettivo alle sue raccomandazioni, può rendere pubbliche dette raccomandazioni. Se lo Stato persiste il Consiglio può decidere di intimare di prendere, entro un termine stabilito, le misure volte alla riduzione del disavanzo.
Infine il Consiglio può decidere di applicare o, a seconda dei casi, di rafforzare una o più delle seguenti misure:
• chiedere che lo Stato membro interessato pubblichi informazioni supplementari, che saranno specificate dal Consiglio, prima dell'emissione di obbligazioni o altri titoli, • invitare la Banca europea per gli investimenti a riconsiderare la
12 La Commissione sorveglia l'evoluzione della situazione di bilancio e dell'entità del
debito pubblico negli Stati membri, al fine di individuare errori rilevanti. In particolare esamina la conformità alla disciplina di bilancio sulla base dei due criteri seguenti: a) se il rapporto tra il disavanzo pubblico, previsto o effettivo, e il prodotto interno lordo superi un valore di riferimento, a meno che: il rapporto non sia diminuito in modo sostanziale e continuo e abbia raggiunto un livello che si avvicina al valore di riferimento, oppure, in alternativa, il superamento del valore di riferimento sia solo eccezionale e temporaneo e il rapporto resti vicino al valore di riferimento; b) se il rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo superi un valore di riferimento, a meno che detto rapporto non si stia riducendo in misura sufficiente e non si avvicini al valore di riferimento con ritmo adeguato.
sua politica di prestiti verso lo Stato membro in questione, • richiedere che lo Stato membro in questione costituisca un
deposito infruttifero di importo adeguato presso l'Unione, fino a quando, a parere del Consiglio, il disavanzo eccessivo non sia stato corretto, infliggere ammende di entità adeguata.
La fissazione dei livelli eccessivi di disavanzo e di debito in riferimento al PIL, nonché di ulteriori disposizioni per la procedura sui disavanzi eccessivi, è demandata ad un apposito protocollo13(la cui
revisione può avvenire in modo più “elastico” rispetto a quella del trattato).