CAPITOLO III – IL SISTEMA DEGLI INCENT
3. I L SISTEMA DEGLI INCENTIVI PER CIASCUNA PARTE
3.1.2. Il budget
Il secondo incentivo che spinge i prosecutors statunitensi a concludere un gran numero di plea agreements è la limitatezza del budget assegnato annualmente al loro ufficio.
Come è stato possibile rilevare nel Capitolo II, infatti, i modelli economici del plea bargaining differiscono tra loro soprattutto per la differente costruzione della funzione di utilità del prosecutor, ma in tutti i modelli l’elemento costante è costituito proprio dalla frazione del budget annuale che il prosecutor può premettersi di impiegare nel perseguimento di un determinato caso90.
In effetti, la limitatezza del budget assegnato all’ufficio è considerata un importante fattore nel processo decisionale del prosecutor dallo stesso diritto positivo. La prima sezione dei Principles of Federal Prosecution, nel definire la funzione di tale atto normativo, afferma infatti che “i Principles forniscono degli opportuni punti di riferimento per il procedimento decisionale del prosecutor; […] essi contribuiscono ad una gestione più efficiente delle risorse limitate destinate ai prosecutors dal Governo”. Lo stesso legislatore dunque riconosce che le risorse che si possono destinare all’attività di law enforcement dei prosecutors sono per natura limitate, perciò non sarà possibile in alcun modo destinare un uguale ammontare di risorse a tutti i casi e ancor meno agire senza aver preventivamente effettuato una stima circa la frazione del budget da destinare a ciascun caso che si decide di perseguire.
In Italia queste considerazioni sembrano essere state compiute a suo tempo dallo stesso legislatore della riforma, quando affermava che il procedimento ordinario, nel nuovo impianto accusatorio, non sarebbe stato suscettibile di applicazione generalizzata “per evidenti ragioni di economia processuale”91. Tuttavia, già tale considerazione era riferita al
funzionamento del sistema di giustizia penale complessivo, senza che la limitatezza delle risorse fosse declinata come fattore specifico di influenza sulle scelte del pubblico ministero92. In effetti, in Italia, nemmeno il diritto positivo considera in modo autonomo la disciplina 90 In particolare, risulta determinante il rapporto tra un aumento marginale delle risorse
impiegate nella preparazione del caso e il corrispettivo aumento marginale delle probabilità di condanna in esito al processo.
91 Relazioni al progetto preliminare e al testo definitivo del codice di procedura penale,
in G.U. n.250 del 24 ottobre 1988, Suppl. Ordinario n.93.
92 Ovviamente, vigente il principio di obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale,
lo spettro di tali scelte è più limitato rispetto a quelle del prosecutor americano, non potendosi estendere alla determinazione se perseguire o meno un certo reato; tuttavia, certamente, rientra anche tra le opzioni a disposizione del pubblico ministero italiano la scelta tra impegnarsi in un processo ordinario o ricercare una soluzione più economica del caso ricorrendo al patteggiamento.
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del budget da assegnare annualmente agli uffici del pubblico ministero. Ciò è testimoniato anche dal rapporto CEPEJ del 2018 sull’efficienza degli ordinamenti processuali, nella parte in cui afferma che “In Italia, il budget dei servizi di prosecution è stato stimato, poiché il rispettivo Ministero della Giustizia prevede un singolo budget, che non distingue tra il budget allocato alle Corti, il budget allocato ai servizi di public prosecution e quello allocato all’amministrazione”93.
Dunque, appare chiaro che in Italia la limitatezza delle risorse disponibili non sia avvertito come un fattore rilevante per orientare le scelte del pubblico ministero nell’attività di law enforcement. Tuttavia, sebbene il budget destinato agli uffici del p.m. non sia considerato espressamente dalla normativa vigente, nella realtà dei fatti tale elemento può influire in misura rilevante sull’attività di repressione dei reati. È infatti impensabile che l’Italia non abbia un problema di limitatezza di risorse se persino gli Stati Uniti, cioè la prima economia del mondo, riconoscono che tale problema esiste e che può avere un impatto rilevante sull’attività di law enforcement in ambito penale94.
In effetti, in Italia sembra che anche l’opinione pubblica ritenga che sia necessario e possibile “fare giustizia” a tutti i costi, senza considerare che una simile concezione può in realtà indurre a ottenere risultati inefficienti, impedendo dunque al sistema di poter effettivamente “fare giustizia”. In effetti, come messo in evidenza anche dai modelli economici del plea bargaining, il prosecutor statunitense può essere indotto a cercare una soluzione concordata di casi semplici, proprio per poter liberare risorse da destinare alla prosecuzione dei casi più complessi, che possono concludersi con una probabile condanna solo impiegando una percentuale considerevole dell’intero budget disponibile95. Inoltre, in Italia non è materialmente possibile “fare
giustizia” ad ogni costo, posto che la scarsità delle risorse non è da intendere solo in termini monetari; l’esito di ogni procedimento penale nel nostro ordinamento è infatti influenzato in modo determinante dall’utilizzo più o meno oculato della risorsa scarsa per eccellenza: il tempo. Se infatti la quasi totalità dei procedimenti è definita mediante il processo ordinario, il tempo medio necessario per ottenere una
93 European judicial systems - Efficiency and quality of justice, CEPEJ Studies No. 26
(2018). Viceversa, prosegue il report, sui 49 Stati considerati dall’indagine, “38 Stati sono stati in grado di identificare lo specifico budget allocato ai servizi di public prosecution per il 2016”.
94 Anzi, in Italia il problema della limitatezza delle risorse destinate all’attività di law
enforcement dovrebbe essere percepito in misura ancora maggiore, posto che, nel triennio 2014-2016, il budget stanziato dal Ministero della Giustizia è stato ridotto del 4,10% rispetto al triennio precedente. Vedi European judicial systems Efficiency and quality of justice, CEPEJ Studies No. 26 (2018).
95 Per tale aspetto vedi in particolare W.M.LANDES, “An Economic Analysis of the
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condanna in ciascun procedimento si allungherà, aumentando le probabilità che il reato si estingua per prescrizione, precludendo del tutto, secondo gran parte dell’opinione pubblica, la possibilità che sia “fatta giustizia”.
Ancora una volta, è la particolare configurazione della carriera del prosecutor statunitense ad incentivarlo nella direzione di un risparmio delle risorse disponibili. Infatti, la conclusione di un alto numero di plea bargaining, come affermato dalla stessa Corte Suprema nel riconoscere la legittimità di tale pratica96, consentirà all’ordinamento complessivo di godere del conseguente risparmio di risorse, facendo sì che l’accordo tra prosecutor e imputato generi una esternalità positiva per la comunità97. L’ordinamento statunitense, tuttavia, consente di internalizzare tale risparmio di risorse nella funzione di utilità del prosecutor, poiché egli sa che, per migliorare le proprie prospettive di carriera, dovrà conseguire il maggior numero possibile di condanne, data la limitatezza del budget assegnato al suo ufficio. Se infatti spendesse un elevato ammontare di risorse pubbliche per perseguire imputati che poi sono riconosciuti non colpevoli al termine di un processo, sarebbe giudicato in modo negativo dai cittadini che lo hanno eletto o dall’organo politico che lo ha nominato98. Pertanto,
l’ordinamento statunitense fa sì che gli effetti positivi in termini di risparmio delle risorse generati a favore della comunità dal plea bargaining producano effetti positivi per il prosecutor stesso in termini di opportunità di carriera99.
In Italia, viceversa, innanzitutto la scarsità delle risorse disponibili per condurre le indagini non è percepita come un problema né dal legislatore, né probabilmente dall’opinione pubblica. Inoltre, anche qualora fosse individuato un budget specificamente destinato annualmente agli uffici del pubblico ministero, il particolare assetto della carriera del p.m. italiano descritta in precedenza non gli consentirebbe di internalizzare gli effetti positivi derivanti all’ordinamento complessivo da una maggiore predilezione per i riti
96 Santobello v. New York, 404 U.S. 257 (1971).
97 Ricordiamo che col termine “esternalità” si intende l’effetto, positivo o negativo,
prodotto da una transazione di mercato sul benessere di soggetti non coinvolti nella transazione stessa.
98 Ancora una volta è opportuno ricordare che “nell’aula giudiziaria esiste una
riconosciuta pressione per cui, una volta che le opposte posizioni sono state definite e che il processo ha luogo, «Non puoi permetterti che molte persone siano giudicate non colpevoli»”, R. Adelstein & T.J. Miceli, “Toward a Comparative Economics of Plea Bargaining”, European Journal of Law and Economics, (2001).
99 E, simmetricamente, le esternalità negative, generate da uno spreco di risorse nella
prosecuzione di un gran numero di casi non conclusi con una condanna, avranno un effetto assai negativo sulla futura carriera del prosecutor.
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negoziali rispetto al giudizio ordinario100. Dunque, se si dovesse ricostruire la funzione di utilità del pubblico ministero italiano, essa risulterebbe molto diversa da quelle del prosecutor statunitense esaminate nel Capitolo II, poiché la limitatezza delle risorse non ha un peso particolarmente significativo, idoneo a orientare in modo consistente le sue preferenze verso il patteggiamento piuttosto che verso il giudizio ordinario.