La capacità informativa del bilancio a seguito dei processi di esternalizzazione

Le riforme, che hanno interessato le APL negli ultimi decenni, hanno indotto le amministrazioni a ricercare condizioni di efficienza e di efficacia esternalizzando i servizi a soggetti terzi (con la stipulazione di appositi contratti31) e con la partecipazione al capitale di organismi appositamente costituiti (con l’instaurazione di un rapporto societario tra l’ente e l’organismo partecipato).

A seguito di tali processi, molte attività, prima oggetto di programmazione, gestione e rendicontazione da parte delle APL, ora esulano dai confini tradizionali dell’ente con la conseguente riduzione del grado di accountability32 del suo sistema di bilancio (Hughes, 1994; Grossi e Mussari, 2006, p. 78; Cimbolini e Moriconi, 2009, p. 25; Pozzoli, 2010 p. 11)33. Infatti, nell’attuale contesto le performance della APL possono essere misurate facendo riferimento a tre diversi “perimetri” di rendicontazione: il primo perimetro fa riferimento ai risultati dell’ente escludendo

31 _{I contratti che si instaurano tra l’APL e la società di gestione dei servizi}

pubblici locali sono definiti contratti di servizio. Per approfondimenti sul ruolo dei contratti di servizio e sulla loro diffusione si rinvia ad una recente indagine in Gianfelici C. (2009).

32 _{“Nel momento in cui un’amministrazione possiede un’azienda, sorge il}

problema dell’accountability” (Hughes O.E., 1994, p. 138).

33 _{Pozzoli (2010) sottolinea l’importanza di considerare i risultati delle aziende}

partecipate ricordando che ci sono stati casi in cui i dissesti degli enti hanno trovato la loro causa nel “cattivo funzionamento delle aziende partecipate” e sugli amministratori comunali è ricaduta la responsabilità di”mala gestio delle aziende in cui l’assenza di controllo ha di fatto consentito il verificarsi del danno”.

qualsiasi relazione di interdipendenza aziendale con altri soggetti esterni; il secondo considera le relazioni di interdipendenza aziendale che discendono dal controllo sulle aziende di servizi pubblici, questa seconda area coincide con il gruppo pubblico locale; il terzo comprende anche le relazioni d’interdipendenza aziendale basate unicamente su relazioni di natura contrattuale (contratto di servizio) con organismi economici che non fanno parte del gruppo pubblico locale (Tav. 21) (Grossi e Mussari, 2006, p. 34).

Tav. 21 - I perimetri della performance dell’ente locale

Fonte: Grossi e Mussari (2006), p. 35

Focalizzandosi sul fenomeno dell’utilizzo di forme societarie partecipate per la gestione dei servizi pubblici , e dunque sul secondo perimetro della performance, le relazioni di interdipendenza aziendale basate sul controllo e sui rapporti di natura finanziaria comportano che la salute finanziaria dell’ente

locale risenta in modo diretto delle performance dei soggetti esterni

a cui partecipa34. Tale incidenza è stata messa in luce dalla

letteratura (Grossi e Mussari, 2006; 2008; 2009; Farneti, 2008; Cimbolini e Moriconi, 2009) e in molteplici occasioni anche dalle istituzioni che esercitano controlli esterni sugli enti locali, quali la Ragioneria Generale dello Stato (Ragioneria generale dello Stato, 2009)35 e la Corte dei conti (Corte dei Conti, 2008, 2010)36.

Al fine di “rendere conto” dei risultati globali conseguiti dal gruppo pubblico locale (formato dal comune e dal sistema delle sue aziende partecipate), la dottrina economico-aziendale (Grossi, 2004; Preite, 2006; Farneti, 2008; Pozzoli, 2010) e la letteratura accademica internazionale (Lande, 1999; Wise, 2006; Grossi e

34 _{Diversamente accade allorché il servizio sia completamente esternalizzato}

tramite l’affidamento ad un soggetto interamente privato, che operi su base convenzionale con l’Amministrazione pubblica, ma che si accolli totalmente il rischio economico e finanziario connesso allo svolgimento del servizio. In questo caso l’Amministrazione deve pagare soltanto il corrispettivo stabilito, risultando immune, sotto il profilo del bilancio, dalle perdite che dovessero conseguire a seguito dalla gestione del privato. L’ente, nel caso in cui partecipi direttamente al soggetto economico che svolge il servizio deve, invece, farsi carico, in un modo o nell’altro, dei risultati ottenuti dal gestore e la propria situazione finanziaria viene direttamente influenzata dai risultati di attività che si svolgono all’esterno del perimetro del proprio bilancio (Cimbolini e Moriconi, 2009).

35 _{La Ragioneria Generale dello Stato si è così espressa “L’esternalizzazione dei}

servizi, realizzata attraverso la creazione di organismi societarie al di fuori del perimetro degli Enti, se il più delle volte ha risposto ad oggettive necessità, non di rado si è concretizzata nella creazione di soggetti non sempre dotati di una reale utilità, ma che hanno consentito di operare senza i vincoli dello strutture pubblicistiche, in primis, quelli che presiedono al reclutamento del personale, che nelle società è cresciuto come e più che negli Enti di cui esse costituiscono diretta derivazione. L’attività di esternalizzazione, fra le altre cose, ha determinato anche una diminuzione del valore informativo e decisionale dei classici documenti di bilancio dell’Ente locale.” (Ragioneria Generale dello Stato, 2009, p. 33).

36 _{La Corte dei Conti ha avviato due indagini sul fenomeno delle partecipazioni}

Pepe, 2009; Jones, 2011; Walker, 2011)37 hanno sottolineato la necessità per l’ente di dotarsi di uno strumento contabile che permetta di formulare una visione sintetica e globale della gestione del gruppo, questo documento è il bilancio consolidato.

Grossi (2004, p. 147-148) afferma che:

“il bilancio consolidato offre un’informazione di gruppo in

merito alla performance di attività complesse, informazioni tutte indispensabili per investigare l’economicità della gestione di esercizio e per formulare giudizi sintetici sull’efficienza della gestione di gruppo che non si possono avere coi bilanci delle singole unità economiche comunque composti. Esso è utile per formulare una visione a livello di gruppo della gestione e del suo divenire e cogliere le tendenze di sviluppo (…).”

Nel contesto delle APL italiane, il bilancio consolidato non è ancora reso obbligatorio dalla normativa38, anche se negli ultimi anni alcuni comuni ne hanno attivato i processi di redazione39 ed è

37 _{Nel panorama internazionale gli enti locali di alcuni paesi redigono}

sistematicamente il bilancio consolidato, tra i quali quelli appartenenti a: USA, Canada, Svezia, Australia e Nuova Zelanda (Grossi, 2004, p. 56 ; Grossi e Pepe, 2009).

38 _{Tuttavia il Tuel richiama importanti disposizioni normative in tema di}

consolidamento negli enti locali. Infatti l’art. 152 recita “il regolamento di contabilità assicura, di norma, la conoscenza consolidata dei risultati globali delle gestioni relative ad enti ed organismi costituiti per l’esercizio delle funzioni e dei servizi”. La norma presenta un carattere generale in quanto non fa riferimento specifico alla redazione di documenti contabili consolidati. Ancora l’art. 230 precisa che “il regolamento di contabilità può prevedere la compilazione di un conto consolidato patrimoniale per tutte le attività e passività interne ed esterne”.

39 _{Il primo comune italiano ad aver avviato il processo di redazione del bilancio}

consolidato è il comune di Pisa, nel 2003. In tempi più recenti si ricordano le esperienze del comune di Reggio Emilia e del comune di Torino.

stata di recente avviata la sperimentazione del Principio contabile n. 4 approvato dall’Osservatorio per la Finanza e la Contabile degli Enti Locali sulla redazione del bilancio consolidato40.

Pertanto, il bilancio consolidato è uno strumento di innegabile utilità informativa per la governance interna e per una maggiore trasparenza verso la collettività, tuttavia non risulta adeguato qualora si vogliano effettuare analisi comparative spaziali (Grossi, 2004 p. 52).

Per tale motivo, nel presente lavoro si utilizza un indicatore per misurare la salute finanziaria dell’ente locale e si propone un secondo indicatore per valutare le performance delle aziende partecipate al fine di comprendere le relazioni esistenti tra il comune e le aziende.

40 _{Per approfondimenti sul contenuto del Principio contabile n. 4 si veda Pozzoli}

CAPITOLO II

LA MISURAZIONE DELLA SALUTE