I principi di gestione

Gli attuali principi di gestione degli enti locali italiani scaturiscono dal processo di aziendalizzazione iniziato con l’emanazione della Legge 142 del 1990 e sono individuabili nei seguenti: economicità della gestione; responsabilizzazione e autonomia; controllo di gestione e cultura aziendale (Orelli e Visani, 2004).

Economicità della gestione

L’economicità aziendale esprime le condizioni di esistenza e funzionamento dell’ente locale nel tempo.

“L’operare delle aziende conduce all’acquisizione di fattori che poi vengono impiegati nell’ambito di un’attività che deve essere considerata economica. Un’attività può essere definita “economica” se, in presenza di risorse scarse, utilizza le risorse scarse che ha a disposizione in moda trarne il massimo della utilità, in applicazione del principio del minimo mezzo” (Farneti, 1995 p. 7).

L’obiettivo di economicità è soddisfatto quando le limitate risorse disponibili vengono consumate per la produzione di servizi, nel rispetto dei criteri di efficienza e di massimizzazione dell’utilità creata per la collettività. Infatti, l’”economicità è sintesi, combinazione, dell’efficienza-produttività e dell’efficacia delle operazioni che danno contenuto all’attività aziendale e attraverso le quali si soddisfano i bisogni degli individui” (Cassandro, 1979 p. 213)8

L’obiettivo di creare utilità in misura maggiore rispetto a quella proveniente dalle risorse consumate nello svolgimento della propria attività consente di affermare la necessità di perseguire l’equilibrio economico a valere nel tempo (Farneti, 1995 p. 105)9. Durevolezza ed economicità quindi costituiscono le motivazioni per il rispetto delle condizioni di equilibrio economico a valere nel tempo, senza

8 _{Per una trattazione approfondita del concetto di economicità si rimanda, tra gli}

altri, a Onida, 1965 e a Airoldi et al., 2005.

9 _{La condizioni di economicità è, per un’azienda, l’avvenuto perseguimento}

dell’equilibrio economico, equilibrio che si realizza tra i componenti positivi e negativi di reddito assicurando remunerazioni “soddisfacenti” del lavoro e del capitale (Marchi, 2003 p. 401).

le quali si verificherebbe un impoverimento del livello qualitativo e quantitativo dei servizi erogati.

L’equilibrio economico è descritto e quantificato come differenza tra ricavi e costi. Nelle imprese l’equilibrio economico corrisponde al risultato dell’esercizio (utile o perdita), come espressione di una differenza tra i valori che trovano la loro origine nei prezzi pagati per l’acquisizione/consumo dei fattori produttivi impiegati e nei mezzi incassati per la vendita dei beni e servizi ottenuti con il loro impiego, espressione del reintegro di quei fattori. Nelle imprese, il risultato economico, oltre a esprimere l’effetto della gestione sul capitale, chiarisce anche se l’impresa ha creato utilità o valore, poiché la differenza tra costi e ricavi misura perfettamente l’utilità creata o distrutta. Diversamente, nelle aziende non lucrative, come l’ente locale, l’equilibrio economico ha una minore capacità informativa a causa dell’assenza del mercato che comporta che i proventi realizzati non siano espressione dell’utilità creata. In queste tipologie di aziende si viene a sostanziare una duplice configurazione di equilibrio economico, uno minimo a valere nel tempo, quantificato come differenza tra le risorse affluite (proventi di competenza del periodo) e quelle consumate (costi di competenza del periodo), che esprime la condizione necessaria ma non sufficiente di durabilità dell’azienda(Tav. 6); ed uno propriamente detto, anch’esso a valere nel tempo, risultate dalla differenza fra utilità prodotta e consumata (Tav. 7), (Farneti, 1995). La valorizzazione di questo secondo equilibrio, in assenza di un prezzo di cessione dei prodotti che esprima l’utilità creata, implica diversi problemi (Borgonovi,

2002), primo fra tutti, la necessità di individuare modalità di rilevazioni innovative e introdurre un sistema di indicatori di performance (Farneti et al., 1996; Farneti e Padovani, 2010)10.

Tav. 6 - Schema dell’equilibrio economico “minimo”

Fonte: Farneti (2004), p. 13

Tav. 7 - Schema di equilibrio economico propriamente detto

Fonte: Farneti (2004), p. 13

Secondo i principi contabili per gli enti locali, la valutazione dell’azione amministrativa si realizza attraverso il confronto tra il valore impiegato e il valore creato dall’operatore pubblico e sulla capacità di risposta e di soddisfazione della domanda del cittadino utente e contribuente, soggetto attivo e non passivo dell’azione amministrativa pubblica.

10 _{Gli indicatori sono quozienti fra valori e/o quantità tratte dai documenti}

programmatici e consuntivi dell’ente locale. Il compito specifico assegnato al sistema di indicatori è quello di “ricreare forme di competizione, particolarmente finalizzate a dar conto dell’efficacia gestionale e, contemporaneamente, suscettibili di essere utilizzate ai fini del controllo manageriale” (Farneti et al., 1996 p. 13).

Responsabilizzazione e autonomia

I processi di riforma della APL hanno avuto l’obiettivo di razionalizzare l’uso delle risorse limitate tramite la managerializzazione della cultura di gestione (Zangrandi, 1994) e la rivisitazione del modello organizzativo con l’avvio di un processo di decentramento delle responsabilità (Lapsley 1994, p. 337-352) e creazione di situazioni di quasi-mercato. In questo scenario, due sono le leve che dovrebbero guidare i comportamenti: la responsabilità dei singoli rispetto agli obiettivi e ai risultati conseguiti e l’accountability, ossia il rendere conto alla collettività e agli stakeholder delle modalità di utilizzo delle risorse e dei risultati conseguiti11. Il comportamento responsabile riguarda le modalità di svolgimento delle azioni e delle attività, mentre il comportamento accountable attiene alla capacità di fornire spiegazioni utili all’interno e all’esterno dell’amministrazione circa i risultati conseguiti.

Alle APL viene richiesto di essere particolarmente responsabili circa le modalità di impiego delle risorse pubbliche in relazioni ai risultati ottenuti. Infatti, da un lato i cittadini assumono sempre maggiore consapevolezza della qualità e della tipologia dei servizi che l’amministrazione deve erogare e maturano, anche a fronte di

11 _{Del termine accountability esistono numerose definizione, si vuole qui}

riportare quella offerta dal GASB (istituto statunitense per la statuizione dei principi contabili - Governmental Accouting Standards Board): “Accountability requires governments to ansie to the citizenry - to justify the raising of public resources and the purposes for which they are used. Governmental accountability is based on the belief that the citizenry has a “right to know””(1987 p. 56). Per una rassegna delle definizioni di accountability nel settore pubblico si veda Farneti F. (2004).

spinte federaliste e di decentramento fiscale, un crescente interesse sulle modalità di impiego delle risorse pubbliche. Dall’altro, le amministrazioni centrali chiedono una maggiore soddisfazione dei bisogni della collettività, per la responsabilizzazione e per un elevato livello di accountability.

Controllo di gestione

Il controllo di gestione è “l’attività di guida rivolta al conseguimento di obiettivi economici” (Brunetti, 1979, p. 10).

Il processo tramite il quale vengono stabili precisi programmi d’azione e verificati il grado di concreta realizzazione dei medesimi è denominato programmazione e controllo della gestione (Brusa e Dezzani, 1983 p. 49).

Con riferimento alle APL “un particolare controllo interno è il controllo di gestione considerato un meccanismo operativo che congiuntamente ad altre variabili mette in grado l’azienda, in quanto azienda composta pubblica, di raggiungere le proprie finalità economiche” (Borgonovi, 1984 p. 302-303).

Infatti nelle APL “il sistema di controllo di gestione non fa riferimento ad una specifica attività di ispettorato, di sola verifica, ma invece di più complessa “guida” della gestione, per aiutarla a conseguire le finalità proprie dell’organismo aziendale: realizzare il miglior rapporto tra le risorse consumate ed i bisogni soddisfatti” (Farneti, 1997 p. 329).

Il controllo di gestione costituisce una delle quattro forme di controllo interno12 previste dall’art. 147 del Tuel, al quale spetta la verifica dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità dell’azione amministrativa.

Cultura e valori

La APL è stata per lungo tempo caratterizzata da una cultura burocratica, basata sull’adempimento formale della legge, mentre i principi di riforma richiedono l’accoglimento di una manageriale fondata sui risultati (Farneti, 2004 p. 17); a tal fine sono indicate due strade: la separazione tra indirizzo e gestione e la razionalizzazione sotto il profilo economico della gestione.

Tali strade richiedono nuovi modelli organizzativi, nuovi processi operativi e nuovi strumenti contabili.

Nelle aziende pubbliche, e in particolare nelle APL, l’assenza del mercato deve essere sostituita con un diverso riferimento che sia in grado di orientare lo svolgimento del processo produttivo. Tale riferimento è espresso dai cittadini che devono essere correttamente informati al fine di attivare il controllo sociale ossia esprime un giudizio sull’efficacia e sulla capacità dei beni e dei servizi prodotti e collocati di soddisfare le loro esigenze (Tav. 8) (Farneti, 2004).

12 _{Gli altri tre tipologie di controllo interno sono: il controllo di regolarità}

amministrativa e contabile, la valutazione della dirigenza e valutazione e il controllo strategico (Farneti, 2004 p. 39-46).

Tav. 8 - Il meccanismo di mercato vs. il controllo sociale dei cittadini

4.2. Il sistema informativo delle amministrazioni pubbliche