I servizi pubblici locali: l’evoluzione normativa

Dalla Legge Giolitti del 1903 agli anni Ottanta: il fenomeno della municipalizzazione

Fino agli inizi del XIX secolo i servizi pubblici venivano erogati in modo prevalentemente monopolistico dalle aziende private che operavano tramite concessione65.

La presenza del conseguimento di profitti da parte dei concessionari, stimolò l’APL ad un orientamento sempre più favorevole alla gestione diretta, alla costruzione e all’esercizio degli impianti necessari alla distribuzione dei servizi pubblici alla collettività locale.

Inoltre, in tale periodo, politici (tra cui Giovanni Giolitti) ed economisti avevano compreso che la concessione a terzi dei servizi pubblici locali non permetteva a tutte le classi di cittadini l’accesso e la fruibilità ai servizi e che il mercato da solo non era in grado di dare risposta alle esigenze della collettività amministrata.

Nel 1903 fu emanato il R.D. del 29 marzo 1903, n. 103 - noto come “Legge Giolitti” - che regolamentò in maniera puntuale la gestione dei servizi pubblici. Tale normativa prevedeva che l’amministrazione pubblica locale (in seguito APL) fosse la diretta

65 _{Tramite il contratto di concessione l’azienda concessionaria acquisiva il diritto}

di fornire il servizio con la propria struttura organizzativa e diveniva responsabile degli oneri e si riservava gli interi proventi. L’amministrazione locale definiva le modalità di realizzazione dell’adempimento contrattuale e il valore del corrispettivo relativo alla concessione rilasciata. Cfr. Grossi G. e Mussari R. (2004) p. 24.

erogatrice dei servizi alla collettività facendo sorgere il fenomeno

conosciuto come “municipalizzazione dei servizi pubblici”66.

Tramite tale fenomeno l’APL erogava i servizi attraverso un’azienda speciale (o municipalizzata) contro il pagamento di un prezzo-tariffa, solitamente inferiore al costo di produzione67.

Il R.D. 103/1903 considerava fisiologico che le aziende municipalizzate producessero utili e che questi venissero devoluti al bilancio comunale. Infatti, l’art. 2 stabiliva che “gli utili netti dell’azienda, accertati dal conto approvato (…) sono devoluti al bilancio comunale e saranno versati nella cassa del comune, nei modi e nei tempi da stabilirsi con regolamenti speciali delle singole aziende”68.

La “Legge Giolitti” è stata poi sostituita dall’entrata in vigore del T.U. sulla municipalizzazione (approvato con R.D. n.

2578/1925) che, ricalcando la legge Giolitti, fornì un’elencazione

esemplificativa e non tassativa dei servizi suscettibili di assunzione da parte dell’APL69, prevedendo tre tipologie di gestioni: quella a

66 _{Il fenomeno della municipalizzazione non era peculiare del contesto italiano}

ma risultava particolarmente sviluppato nei paesi più industrializzati, come Inghilterra e USA, e nelle maggiori città del continente europeo, quali Bruxelles, Berlino, Desda, Vienna. Cfr. Grossi G. e Mussari R. (2004 p. 25).

67 _{Grossi G. e Mussari R. (2004 p. 24) ricordano quanto considerato dalla}

studioso Giovanni Montemartini autore della La municipalizzazione dei pubblici servigi del 1903 il quale riteneva che la municipalizzazione dei pubblici servizi fosse come una produzione diretta i cui costi dovevano essere sopportati dalla collettività locale e che aveva l’obiettivo di produrre a un costo unitario minore di quello ottenibile con i privati produttori operanti in condizioni di libera concorrenza.

68 _{Per approfondimenti sugli aspetti istituzionali dei rapporti economico-}

finanziari tra i comuni e le aziende municipalizzate si veda Merusi F.(1990).

69 _{L’articolo 1 del R.D. n. 2578/1925 stabilisce che “I comuni possono assumere}

nei modi stabiliti dal presente testo unico, l’impianto e l’esercizio diretto dei pubblici servizi e segnatamente di quelli relativi agli oggetti seguenti: 1)

mezzo di azienda speciale (o municipalizzata), quella in economia (tramite la struttura organizzativa-burocatica dell’APL) e mediante la concessione a terzi. La gestione ordinaria era quella a mezzo di azienda, mentre la gestione in economia doveva essere riservata ai servizi di modeste dimensioni70.

La gestione mediante azienda municipalizzata veniva invece affidata ad un organo comunale, che godeva di autonomia amministrativa e contabile, con l’obbligo di redigere un proprio bilancio. Infatti, l’azienda municipalizzata, pur non essendo un soggetto giuridico distinto dal comune, aveva una vita propria, coordinata ma non confusa con quella dell’ente; aveva inoltre la capacità di compiere tutti i negozi giuridici necessari per il

costruzione di acquedotti e fontane e distribuzione di acqua potabile; 2) impianto ed esercizio dell'illuminazione pubblica e privata; 3) costruzione di fognature ed utilizzazione delle materie fertilizzanti; 4) costruzione ed esercizio di tramvie a trazione animale o meccanica; 5) costruzione ed esercizio di reti telefoniche nel territorio comunale; 6) impianto ed esercizio di farmacie; 7) nettezza pubblica e sgombro di immondizie dalle case; 8) trasporti funebri, anche con diritto di privativa, eccettuati i trasporti dei soci di congregazioni, confraternite ed altre associazioni costituite a tal fine e riconosciute come enti morali; 9) costruzione ed esercizio di molini e di forni normali; 10) costruzione ed esercizio di stabilimenti per la macellazione, anche con diritto di privativa; 11) costruzione ed esercizio di mercati pubblici, anche con diritto di privativa; 12) costruzione ed esercizio di bagni e lavatoi pubblici; 13) fabbrica e vendita del ghiaccio; 14) costruzione ed esercizio di asili notturni; 15) impianto ed esercizio di omnibus, automobili e di ogni altro simile mezzo, diretto a provvedere alle pubbliche comunicazioni; 16) produzione e distribuzione di forza motrice idraulica ed elettrica e costruzione degli impianti relativi; 17) pubbliche affissioni, anche con diritto di privativa, eccettuandone sempre i manifesti elettorali e gli atti della pubblica autorità; 18) essiccatoi di granturco e relativi depositi; 19) stabilimento e relativa vendita di semenzai e vivai di viti ed altre piante arboree e fruttifere.

70 _{L’art. 15 del R.D. n. 2578/1925 recita che “Sono di regola esercitati in}

economia i servizi di cui ai numeri 1, 3, 7, 8, 10, 11, 12, 14 e 19 dell'art. 1, nonché tutti gli altri servizi per la cui tenue importanza in rapporto a quella del comune, o perché non aventi carattere prevalentemente industriale, non sia il caso di farne assumere l'esercizio nelle forme e col procedimento stabilito per la costituzione dell'azienda speciale”.

raggiungimento dei suoi fini e di stare in giudizio per le azioni che ne conseguivano a mezzo dell’organo che ne aveva la rappresentanza.

Gli anni ’50 e ’60 furono caratterizzati da una forte espansione del fenomeno delle municipalizzate. Tuttavia negli anni ’70 inizia un tendenziale declino a seguito dell’accumulazione di consistenti perdite, soprattutto per le aziende del settore dei trasporti che videro aumentare i propri costi d’esercizio a causa della crisi inflazionistica71.

Una motivazione della crisi delle aziende municipalizzate, si ritiene, risieda nel basso livello di autonomia gestionale derivante principalmente: dalla mancanza di un patrimonio di loro proprietà, ma con la sola disponibilità dei beni necessari all’esercizio dei servizi di loro competenza; dalla mancanza di personalità giuridica che limitava fortemente l’accesso al credito; e infine dalla forte ingerenza del Consiglio comunale nelle vicende gestionali che si esplicava in un forte controllo preventivo e successivo rispettivamente sugli atti e sul conto consuntivo dell’azienda72.

Nell’ambito di interventi di risanamento della finanza locale, vennero emanate le leggi 62/1977 (nota come decreto-Stammati) e

43/1978 (o decreto-Stammati-bis) che diedero anche risposte alla

difficile situazione finanziaria e gestionale in cui versavano le aziende municipalizzate. La prima legge si proponeva di accertare l’esatto ammontare del disavanzo, in termini quantitativi degli enti

71 _{Nel 1960 la sommatoria dei deficit delle aziende municipalizzate era di 3,5}

mld di lire, nel 1975 era pari a 800 mld e nel 1980 a 1.800 mld (Confservizi, 2004 p. 58).

e dello loro aziende e vietava la contrazione di debiti a breve termine. Con la seconda disposizione vennero accentuati i vincoli posti alle aziende pubbliche73.

Gli anni ‘90: la privatizzazione formale dei servizi pubblici locali

L’art. 22 della Legge 8 giugno 1990 n. 142 definisce i servizi pubblici locali come quei servizi pubblici che hanno ad oggetto la produzione di beni ed attività rivolte a realizzare finalità sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali.

Tramite tale definizione il legislatore ha abbandonato il sistema dell’elencazione esemplificativa dei servizi74 ed ha adottato una formulazione aperta in sintonia con l’ampliamento dell’autonomia degli enti locali, principio a cui si ispirano le riforme degli anni ’90.

Inoltre il testo dell’art. 22 prevede una riformulazione delle forme gestionali dei servizi pubblici locali.

1. I comuni e le province, nell'ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali.

2. I servizi riservati in via esclusiva ai comuni e alle province sono stabiliti dalla legge. 3. I comuni e le province possono gestire i servizi pubblici nelle seguenti forme: a) in economia, quando per le modeste dimensioni o per le caratteristiche del servizio non sia opportuno costituire una istituzione o una azienda;

73 _{Per le aziende di trasporto furono stabiliti tetti massimi per la crescita delle}

spese ed imposto un limite rigidissimo all’incremento del disavanzo mentre per le aziende degli altri settori fu resa obbligatoria la chiusura del bilancio in paraggio. Inoltre furono bloccate le assunzioni del personale e, soprattutto, fu fatto divieto di costituire nuove aziende municipalizzate. Successivamente è stato riconosciuto, solo per il settore dei trasporti, la realtà di disavanzo permanente e quindi questo provvedimento si è modificato in un’assunzione di contenimento delle spese e delle perdite.

74 _{Il R.D. n. 2578/1925 forniva un’elencazione esemplificativa dei servizi}

b) in concessione a terzi, quando sussistano ragioni tecniche, economiche e di opportunità sociale;

c) a mezzo di azienda speciale, anche per la gestione di più servizi di rilevanza economica ed imprenditoriale;

d) a mezzo di istituzione, per l'esercizio di servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale;

e) a mezzo di società per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico locale costituite o partecipate dall'ente titolare del pubblico servizio, qualora sia opportuna in relazione alla natura o all'ambito territoriale del servizio la partecipazione di più soggetti pubblici o privati.