Le cause del fenomeno

Dopo aver fatto un quadro su come sono nati i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali e cosa hanno provocato nel sistema, è arrivato il momento di chiedersi, quali sono state le ragioni di questi ritardi da parte della Pubblica amministrazione.

Una delle prime cause che hanno indotto nel sistema economico questo fenomeno, è stata una causa meramente contabile.

Per capirla al meglio è utile la distinzione tra: la fattispecie della cessione del credito pro soluto e pro solvendo (disegno di legge di conversione del decreto legge 16/2012, in materia di semplificazione fiscale).

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Tumino, 2010, pag.19 68 _{Gnes, 2013, pag. 117} 69 _{Gnes, 2013, pag. 117}

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Nel caso della cessione del credito pro-soluto, il rapporto tra creditore e debitore si estingue, facendo subentrare un terzo soggetto, il cessionario, il quale dovrà farsi carico del diritto di credito del creditore (= fornitore privato), dietro il pagamento di un prezzo o a titolo gratuito. Così facendo il fornitore pagando un prezzo al terzo soggetto si libera dal suo credito, migliorando così il proprio bilancio e la sua solvibilità.

Nel secondo caso, e quindi nella cessione del credito pro-solvendo, il circolo vizioso non si chiude, perciò il creditore rimarrà all'interno del limbo fino a quando il debitore, o meglio la pubblica amministrazione non salderà il suo debito. Riceverà un somma di denaro dal cessionario ma solo con il fine di anticipo, e quindi dovrà rispondere dell'eventuale inadempienza del debitore (pubblica amministrazione).

Il creditore quindi, a differenza del pro-soluto, dove riusciva ad ottenere di nuovo un equilibrio di bilancio e di liquidità, nel caso pro-solvendo non riuscirà ad acquisire la sua posizione iniziale fino a quando il debitore non pagherà. Tutto questo meccanismo illustrato, è un mero artificio contabile attuato dalla pubblica amministrazione, alimentando così il flusso di debito in circolazione causando ancora di più l'aumento del debito pubblico (trasformazione di un debito commerciale in un debito finanziario).

Ecco che, uno dei motivi del "cattivo" pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni parte proprio da una contabilità viziata, dove si forma un disallineamento tra criterio di cassa e criterio di competenza.

Difatti i debiti commerciali, come evidenziato da Confindustria, "sono frutto di un sistema in cui agli Enti territoriali è consentito prendere impegni di spesa (la

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competenza) pur sapendo che questi non potranno tradursi in pagamenti, perché esiste un limite alle erogazioni di cassa"70.

Ulteriori cause di nascita del problema sono state: - la carenza di liquidità;

- la difficoltà di gestire il ciclo passivo.

Facendo riferimento alla carenza di liquidità, si può facilmente intuire come i ritardi nei pagamenti sono frutto dello squilibrio strutturale dei conti pubblici. Basti pensare la "necessità per le amministrazioni, di contenere le spese e il fabbisogno di cassa procrastinando i pagamenti, con differenziazioni tra amministrazioni centrali ed enti territoriali stretti dal Patto di Stabilità".71

Nella stessa relazione al Parlamento dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, Servizi e Forniture si evince come la carenza di liquidità sia "l'unica ad essere considerata, poiché negli ultimi quindici anni, a partire dal periodo che precede l'ingresso nella moneta unica, si è spesso agito, sotto la necessità del contenimento del deficit e del debito pubblico, con restrizioni di bilancio e manovre di tesoreria che hanno condizionato significativamente la possibilità delle amministrazioni di rispettare il programma dei pagamenti".72 Le cause che hanno innescato questa carenza di liquidità sono state:

1) sul lato della spesa, gli interventi sulla spesa pubblica dello Stato italiano e dai lenti trasferimenti che avvengono da quest'ultimo verso gli enti locali;

2) sul lato dell'entrata, la lungaggine delle procedure di accertamento e di riscossione;

70 _{Confindustria, 2013, pag. 14} 71

Degni, Ferro, 2012, pag.5

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3) date dalle procedure contabili e dal limite di indebitamento imposto agli enti locali;

4) il Patto di Stabilità Interno e l'obbligo del pareggio di bilancio, causando ulteriormente tagli alla spesa corrente per fare equilibrare i conti pubblici.

L'altra ragione d'essere dei ritardi dei pagamenti nelle transazioni commerciali è la scarsa capacità di gestire il ciclo passivo da parte degli enti locali, di carattere strutturale.

Questa seconda ragione dipende: "dalle problematiche che nascono quando si affiancano sistemi di contabilità finanziaria a sistema di contabilità economica, sia nello Stato sia negli enti territoriali; dal mancato utilizzo in forma diffusa di processi di dematerializzazione e tracciatura; dalla difficoltà di gestire in forma integrata e dinamica programmazione dei fabbisogni, ordini, controlli delle forniture, fatturazione."73

La cattiva gestione del ciclo passivo, può provocare un rapporto tra pubblica amministrazione e creditore distorto, nel stabilire come debba avvenire la liquidazione di un credito rispetto all'altro.

Nel migliorarla è necessario non solo dare la possibilità agli enti locali di una perfetta gestione del ciclo dei pagamenti ma anche di tutta la filiera riguardante la materia degli appalti.

Questa nuova gestione del ciclo passivo, o meglio la sua "riorganizzazione rappresenterebbe quindi un valido strumento per avviare una azione di

spending review".74

73 _{Degni, Ferro, 2012, pag.7}

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Per abbattere la carenza di liquidità si è voluto introdurre, o meglio diffondere il

principio dell'intermediazione, aumentandone di conseguenza la

cartolarizzazione del credito. Questo ha provocato sia effetti positivi che effetti negativi.

Questi ultimi possono essere così riassunti: la cessione del credito veniva effettuata nella maggior parte dei casi con la formula del pro-soluto, in maniera disarticolata nel tempo e con finalità meramente di recupero, riducendo sempre più il rapporto tra pubblica amministrazione e fornitore privato. La pubblica amministrazione, attraverso tutto ciò riusciva a trovare l'escamotage di ritardare i pagamenti della fornitura o del servizio.

Come detto in precedenza, questo processo di diffusione dell'intermediazione ha prodotto anche effetti positivi, come dimostra una ricerca svolta dall'Associazione Italiana per il Factoring (Assifact): «negli ultimi anni di crisi ed elevata tensione sulla liquidità, gli intermediari finanziari del settore factoring hanno assicurato continuità nell'operatività, cercando di mantenere costante il livello di credito nei confronti della proprio clientela e sostenendo i cedenti nella gestione delle dilazioni e dei ritardi di pagamenti».75

La stessa ricerca ha poi evidenziato come gli stessi intermediari: «esprimono crescenti difficoltà nel porre in essere operazioni aventi ad oggetto i crediti vantati verso la pubblica amministrazione, che implicano elevati livelli di assorbimento di capitale e costi di raccolta della liquidità sempre più elevati».76 Queste due cause principali della nascita del fenomeno dei tardivi pagamenti da parte della Pubblica Amministrazione, causano a loro volta la nascita di altri problemi.

75 _{Degni, Ferro, 2012, pag.7} 76 _{Degni, Ferro, 2012, pag.7}

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Uno di questi, potrebbe essere il caso dell'aumento dei pignoramenti, causati dall'elevate richieste di recupero crediti indotta dai fornitori delle amministrazioni pubbliche.

Oppure potrebbe essere anche un primo dei tanti segnali utili per capire le inefficienze di una amministrazione pubblica e dei suoi procedimenti di spesa (si veda in seguito), e quindi l'occasione di attuare delle riforme che il Paese sta aspettando.

Oltre ai problemi sinora indicati, il ritardo dei pagamenti nelle transazioni commerciali da parte delle amministrazioni pubbliche provoca degli effetti negativi anche nel tessuto produttivo italiano. Infatti, come già accennato in precedenza, le imprese che hanno rapporti con la PA, sanno di dover affrontare un onere aggiuntivo, dovuto appunto al rischio del pagamento tardivo.

Per poter eliminare questo problema ci sono state varie proposte, oltre la già illustrata normativa europea come: "un'adeguata programmazione dei flussi di cassa, ad un piano di smaltimento dei residui per singola amministrazione dopo aver realizzato una operazione di trasparenza attraverso la ricognizione del debito esistente certo, liquido ed esigibile, dall'allentamento del Patto di Stabilità, ad accordi con fornitori per il pagamento programmato degli arretrati.".77