La programmazione dei flussi di cassa e delle attività

Oltre ad un sistema di pagamenti più innovativo, per poter affrontare il problema dei ritardi nei pagamenti da parte delle amministrazioni pubbliche, è necessario adottare una programmazione delle attività e dei flussi di cassa, come se si trovasse di fronte una impresa privata.

In maniera tale da poter così redigere un piano, all'interno del quale illustrare i vari obiettivi da raggiungere avendo a disposizione un determinato livello di budget.

Lo si evince dallo stesso elaborato dei dott. Degni e Ferro, nel quale si sottolinea come: «il contenimento dei ritardati pagamenti e lo smaltimento dei debiti pregressi è connessa in modo particolare al miglioramento della

programmazione economico-finanziaria complessiva delle attività

amministrative, nonché della programmazione delle attività e dei flussi di cassa delle singole amministrazioni e delle loro articolazioni interne»132.

Questa esigenza della programmazione delle attività e dei flussi di cassa, è utile non solo per armonizzare il bilancio dello Stato centrale con il bilancio delle amministrazioni locali, ma anche per poter rispettare quei determinati vincoli imposti dall'Unione Europea.

Facendo parte della Zona Euro, i vari Paesi devono rispettare certi vincoli; infatti con la nascita del Trattato di Maastricht, il Governo italiano si è impegnato, per rassicurare i vertici europei, di rispettare il corretto pareggio di bilancio, ovvero il mantenimento fino ad una certa soglia del debito pubblico e la sostenibilità finanziaria dello stesso.

Un ruolo importante, è stato assunto da due provvedimenti legislativi: - il decreto legislativo 150/2009 (la cosiddetta Legge Brunetta);

112

- la legge 196/2009, riforma della contabilità e della finanza pubblica (entrata in vigore il primo gennaio 2011).

Il decreto 150 per migliorare la programmazione delle attività all'interno delle amministrazioni pubbliche, prevede un'importante novità, contenuta nell'articolo 4: il "ciclo di gestione delle performance".

Il ciclo di gestione delle perfomance non è altro che un processo di controllo, molto simile a quelli utilizzati dalle imprese, costituito da diverse fasi tra cui: la programmazione, la formulazione dei budget, svolgimento attività, misurazione, reporting e valutazione.

Come accennato in precedenza, data la non coordinazione tra criterio di cassa e criterio della competenza, questo nuovo strumento non potrà sviluppare tutta la sua efficienza. Nei bilanci pubblici, i metodi di valutazione del bilancio non sono gli stessi utilizzate della imprese private. A tal proposito, è stato emanato un ulteriore decreto (relativi all'armonizzazione del bilancio, il decreto 168/2010), all'interno del quale si prevede l'obiettivo di inserire le stesse metodologie dei bilanci aziendali nei relativi bilanci pubblici.

Oltre al ciclo di gestione delle perfomance lo stesso decreto ha stabilito la redazione di un "Piano delle perfomance", grazie al quale si è introdotto un principio fondamentale, ossia quello di dover fissare a priori determinati obiettivi e cercare attraverso una buona amministrazione delle risorse, di perseguirli.

Infatti, "il grado di raggiungimento dei singoli obiettivi indicati nel Piano della performance, dipende non solo dalla coerenza tra questi ultimi, le attività e le risorse, e tra programmazione a livello di amministrazione e programmazione economico-finanziaria e di bilancio, ma anche entro certi limiti, dal peso da loro attribuito dalla amministrazione, dal funzionamento del sistema di misurazione e valutazione delle perfomance delle strutture e del personale e da quanto il

113

connesso sistema di premi/sanzioni sarà in grado di incentivare i dirigenti verso il raggiungimento dei loro obiettivi"133.

A tal proposito, nel momento in cui l'obiettivo da raggiungere è quello dello smaltimento dei debiti pregressi, derivanti dal ritardo nei pagamenti, gli indicatori utili saranno: il ritardo di pagamento in relazione alla data di emissione della fattura; adempimenti dei responsabili/dirigenti; grado di soddisfazione delle imprese che operano con la pubblica amministrazione. Oltre a ciò, la stessa Confindustria è del parere che debba essere introdotto "il pagamento dei fornitori quale elemento vincolante per valutare - nell'ambito dei meccanismi di benchmark previsti dal decreto sul fisco regionale - la virtuosità o meno delle Regioni e, quindi, per definire i meccanismi premianti o sanzionatori nella distribuzione delle risorse"134.

Inoltre le amministrazioni pubbliche dovranno rispettare anche le disposizioni dettate dalla legge 196/2009, in materia di coordinamento e armonizzazione dei conti pubblici.

Queste disposizioni fanno emergere i principi generali del coordinamento della finanza pubblica, secondo quanto disposto dall'articolo 117 della Costituzione Italiana, utili anche per tutelare l'unità economica del Paese, come disciplinato dall'articolo 120 della stessa.

La legge 196/2009 pone appunto, come elemento fondamentale l'armonizzazione dei sistemi contabili, affidando alla legislazione delegata, il compito di redigere gli schemi di bilancio annualmente: rendiconto, programmazione, presentazione/approvazione.

L'armonizzazione, tanto elogiata in questa legge, la si pretende per il semplice fatto che sussiste la "disomogeneità dei diversi ordinamenti contabili vigenti per

133 _{Degni, Ferro, 2012, pag.82} 134 _{Confindustria, 2011}

114

le amministrazioni pubbliche. Essi sono costituiti da un insieme stratificato di norme giuridiche ed amministrative che danno luogo, a volte, a differenze non solo in senso verticale, tra comparti differenti della pubblica amministrazione, ma anche in senso orizzontale, all'interno dello stesso comparto"135.

Grazie all'introduzione della suddetta legge si è aggiunto come elemento di programmazione di medio lungo termine, l'adozione del Documento di Economia e Finanza (DEF), già disciplinato dalla legge 362/1988 con delle piccole differenze in termini quantitativi.

Difatti tal documento rappresenta il documento cardine dell'attività di programmazione economico-finanziaria. Il DEF è suddiviso in tre settori: il Programma di Stabilità dell'Italia, Analisi e tendenze della finanza pubblica e il Programma Nazionale delle Riforme.

In aggiunta al DEF, si trova un ulteriore strumento di programmazione e controllo, ossia la Banca Dati delle Amministrazioni Pubbliche (BDAP),che si caratterizza dal dover:

- analizzare e valutare la Spesa delle Amministrazioni Pubbliche Centrali; - controllare, monitorare e consolidare i conti pubblici;

- attuazione del Federalismo Fiscale.

La funzione della Banca Dati è fondamentale per sottoporre a monitoraggio e controllo i conti pubblici in maniera efficiente, attraverso una forma di "accountability sulla verifica della coerenza dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi di finanza pubblica programmati"136.

Infine la legge 196/2009, prevede anche una nuova forma di gestione della liquidità dello Stato. In effetto di ciò, e precisamente secondo l'art. 47 della

135

Ministero dell'Economia e della Finanza, 2010, pag.6 136 _{Ministero dell'Economia e della Finanza, 2010, pag.34}

115

suddetta legge, il MEF ha convenzionato insieme a Banca d'Italia, una nuova forma di gestione di liquidità all'interno del conto disponibilità del Tesoro, "che prevede un saldo massimo remunerato all'avvio di una complessa attività di

cash management volta a stabilizzare il saldo del conto a fine giornata a livello

prossimi al citato saldo"137.

Tale articolo prevede infatti: «un'attività di programmazione finanziaria di breve/medio periodo affinché le previsioni giornaliere dei flussi di cassa che transitano per la tesoreria dello Stato e delle giacenze in tesoreria siano sempre più affinate e consentano quindi di determinare con sufficiente margine di anticipo l'importo degli impieghi sulla liquidità eccedente da effettuare sul mercato a tassi remunerativi»138.

Tramite questa nuova gestione sarà necessario migliorare le previsioni dei flussi di cassa, e quindi migliorare anche la programmazione in essere di medio lungo periodo, in maniera tale che i flussi registrati giornalmente dalle amministrazioni locali che transitano in questo determinato conto siano alquanto precise, in modo tale da sapere in un arco di tempo minore l'importo delle operazioni.

In conclusione con tale provvedimenti si pretende solo che "i dirigenti responsabili della spesa attuino un programma dei pagamenti, che dovrà essere necessariamente coerente con quanto previsto dal Piano delle performance dell'amministrazione, nel quale dovranno essere indicati, per ciascuno dei giorni compresi nel periodo di riferimento, i pagamenti che saranno effettuati e il loro ammontare"139.

Infine, se questi provvedimenti vengono attuati, non saranno utili solo per un miglioramento della gestione della liquidità e del debito pubblico dello Stato

137

Degni, Ferro, 2012, pag.83 138 _{Vedi sito web: www.camera.it} 139 _{Degni, Ferro, 2012, pag.84}

116

italiano, ma anche per effettuare un nuovo programma di smaltimento dei debiti pregressi, cercando di rientrare attraverso questa programmazione più ferrea, nei termini previsti dalla Direttiva Late Payments.

117

CAPITOLO TERZO: UNA VALUTAZIONE DEGLI EFFETTI CONSEGUENTI AL

RITARDO DEI PAGAMENTI DELLA PA

3.1 Il ritardo dei pagamenti da parte della Pubblica Amministrazione: un