Il terzo modello costituzionale di gestione dell’emergenza è quello nel quale si
prevede di disciplinare con legge ogni tipo di evento e nel quale le norme costituzionali
in casi eccezionali, più o meno circostanziati, nei quali non sia possibile rimediare agli
eventi con mezzi legislativi ordinari, consentono la deroga di specifiche norme
costituzionali o addirittura la sospensione totale o parziale della costituzione o
l’introduzione più o meno limitata nel tempo di “stati di eccezione” rispetto alle norme
costituzionali ordinarie
538.
Oggi i regimi derogatori previsti dalle Costituzioni degli Stati democratici
sembrano rispondere ad una forma “normalizzata” di emergenza, le cui conseguenze
537 Testo disponibile su www.statewatch.org/news/2005/mar/uk-pta-2005.pdf. 538 BONETTI,terrorismo emergenza e costituzioni democratiche, cit., 70
negative sono attenuabili proprio in virtù della previsione costituzionale: tipizzano i
presupposti e le condizioni per l’attivazione degli stati di eccezione, limitano le
conseguenze negative sulla Costituzione perché prevedono modifiche temporanee al
regime delle competenze degli organi coinvolti e modifiche al regime di alcuni diritti di
libertà.
Vale osservare che con simili istituti l’emergenza può avere l’effetto di svincolare
l’azione straordinaria dei pubblici poteri da ogni vincolo ancorché, generando “uno
spazio vuoto di diritto”, paradossalmente si accampi la pretesa di stare ancora
applicando il diritto. Lo stato di eccezione si presenta quindi come “la forma legale di
ciò che non può avere forma legale”, in cui l’eccezione sovrana agisce come dispositivo
con cui il diritto “include in sé il vivente attraverso la sua propria sospensione”
539.
Il modello così delineato di gestione delle emergenze appare quantitativamente
prevalente negli Stati costituzionali democratici.
4.1 Modello francese
Il modello della Francia della V Repubblica prevede illimitati poteri presidenziali
eccezionali (art. 16), e lo stato d’assedio(art. 36), nonché la previsione legislativa di un
ulteriore “état d’urgence”, con conseguente mortificazione dei controlli parlamentari e
lo svilimento del controllo di legittimità costituzionale. Si segnala, peraltro, che la
Francia è uno dei pochi Stati democratici europei in cui si sono avuti casi di effettiva
applicazione delle norme costituzionali che consentono l’uso di poteri eccezionali in
caso di emergenza
Il sistema costituzionale francese appare tanto complesso quanto vago.
In primo luogo, ex art. 16 Cost., spetta al Presidente della Repubblica,
l’attivazione di poteri diretti a proteggere le istituzioni, in caso di minaccia grave ed
immediata per le istituzioni della Repubblica o l’indipendenza della nazione o l’integrità
del territorio o l’esecuzione degli obblighi internazionali, se vi sia l’impossibilità del
funzionamento regolare dei poteri pubblici costituzionali. Le decisioni presidenziali di
natura legislativa beneficino di una sorta di immunità dal controllo giurisdizionale,
senza alcun limite neppure per quanto concerne i diritti costituzionalmente garantiti.
L’unico limite sembra essere il divieto di scioglimento delle camere e di revisione
costituzionale.
Secondo l’art. 36 spetta invece al Consiglio dei Ministri di dichiarare
l’instaurazione dello stato d’assedio, e tale fattispecie è rigorosamente disciplinata nel
titolo II dell’ordinanza n. 2004-1374 del 20 dicembre 2004 (artt. 2121-1/8), che limita
siffatta proclamazione ai casi di pericolo imminente di un’invasione straniera o di
un’insurrezione armata, prevedendo altresì il conferimento all’autorità militare soltanto
dei poteri per il mantenimento dell’ordine pubblico.
In tali casi rimangono fermi i diritti costituzionalmente garantiti, ma l’autorità
militare può fare perquisizioni di giorno e di notte, allontanare le persone condannate
definitivamente per delitti e le persone non domiciliate nella zona sottoposta allo stato
d’assedio, ordinare la consegna di armi e munizioni e procedere alla loro ricerca e
confisca e vietare le pubblicazioni e le riunioni che essa ritenga di natura tale da
minacciare l’ordine pubblico.
Durante lo stato d’assedio i giudici ordinari mantengono la loro competenza, ma i
giudici militari possono avocare a sé le azioni penali promosse nei confronti di taluni
delitti commessi dai non militari.
Il codice della difesa del 2004 prevede altresì che in alternativa allo stato d’assedio
si possa proclamare lo stato d’urgenza disciplinato dalla legge n. 55-385 del 3 aprile
1955, come modificato dall’art. 119 della legge 6 settembre 1984, e in tal caso spetta al
legislatore la conciliazione tra il rispetto delle libertà e la salvaguardia dell’ordine
pubblico.
In sostanza, la Costituzione demanda la decisione sul bilanciamento degli interessi
contrapposti (libertà e ordine pubblico) alla mera discrezionalità del legislatore, e alle
autorità governative lascia il potere di imporre notevoli limiti all’esercizio delle
libertà costituzionali.
4.2 Il modello irlandese
Il modello irlandese prevede illimitati poteri parlamentari in caso d’emergenza
qualora siano minacciati gli interessi vitali dello Stato, (art. 28, 1.3), ponendo al riparo
da ogni eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale ogni legge approvata dal
Parlamento (a maggioranza semplice) allo scopo esplicito di garantire la sicurezza
pubblica e la difesa dello Stato in tempo di guerra o di ribellione armata, impedendo
l’annullamento di qualsiasi atto compiuto per l’esecuzione di tale legge. In tale sistema
viene impedito alla radice ogni controllo di costituzionalità e di legittimità, costituendo
la maggioranza parlamentare unico arbitro dei diritti fondamentali della persona.
Addirittura il bilanciamento tra libertà e sicurezza è positivamente risolto a
favore di quest’ultima, dal momento che l’art. 40. vieta di invocare la tutela
costituzionale della libertà personale al fine di ostacolare l’azione delle Forze armate in
stato di guerra
540.
In definitiva, lo stato di emergenza si configura come una questione politica, di
per sé sottratta da ogni valutazione di legittimità costituzionale.
4.3 Il modello spagnolo
Il modello spagnolo prevede la sospensione generalizzata di talune norme
costituzionali in determinati stati d’eccezione, la sospensione individualizzata dei diritti
per fini investigativi in materia di terrorismo, un significativo ruolo parlamentare, e
restano fermi i controlli giurisdizionali
541.
Nella Costituzione spagnola del 1978, invero, sembrano essere presenti tutti gli
strumenti ordinari e straordinari utili per fronteggiare situazioni emergenziali e
fenomeni terroristici.
L’art. 86 prevede che il Governo possa adottare decreti-legge in casi straordinari
di necessità e di urgenza, con limiti di efficacia temporale e senza la possibilità di
modifica del sistema costituzionale né dei diritti, dei doveri e delle libertà dei cittadini
previste dalla Costituzione.
Ma vi sono altre ipotesi nelle quali la Costituzione consente sospensioni
generalizzate di talune norme costituzionali in vigenza di determinati stati di eccezione,
e consente alla legge di prevedere sospensioni individualizzate di taluni diritti
540 BONETTI,terrorismo emergenza e costituzioni democratiche, cit., 80 541 BONETTI,terrorismo emergenza e costituzioni democratiche, cit., 90
costituzionalmente garantiti per finalità investigative in caso di terrorismo, sotto
controllo giudiziario e supervisione parlamentare.
Gli istituti previsti per la “protezione straordinaria dello Stato”, che derogano alla
disciplina costituzionale dell’assetto dei poteri pubblici e della tutela delle libertà
costituzionali, sono deliberati dal Parlamento a maggioranza qualificata, e, ex art. 116
Cost. (integrata dalla ley organica 1.6.1981, n. 4), rappresentano tre forme crescenti di
stato di eccezione, con differenti presupposti e differenti competenze di ciascuna
542.
Inoltre, si segnala la previsione dell’art. 55 co. 2 Cost. che demanda alla legge
organica sospensioni individuali di taluni diritti costituzionalmente garantiti dagli artt.
17, comma 2 e 18, comma 2 e 3 (inviolabilità del domicilio e della corrispondenza) in
relazione alle investigazioni nei confronti di bande armate o di elementi terroristi,
assicurando il controllo del giudice e del Parlamento.
La giurisprudenza costituzionale spagnola ha contribuito a dare una definizione
stretta e rigorosa della nozione di terrorismo, ha vigilato affinché fossa garantita
l’effettività del controllo parlamentare ed ha chiarito il termine sospensione, precisando
che deve trattarsi soltanto di una restrizione e non già una perdita della titolarità dei
diritti e deve essere una sospensione davvero individualizzata nei confronti di
determinati indagati e soltanto nella misura in cui ciò è davvero necessario per lo
svolgimento delle indagini, contribuendo altresì a definire i limiti della sospensione dei
singoli diritti.
In particolare, si segnala che la sospensione dell’inviolabilità del domicilio può
essere autorizzata dalla legge a posteriori, così come le sospensioni del diritto al segreto
delle comunicazioni.
4.4 Cenni ad altri ordinamenti.
La Costituzione del Portogallo del 1976 disciplina lo stato di polizia e lo stato di
emergenza (art. 19), proclamabili dal Presidente della Repubblica col consenso
dell’Assemblea nazionale (art. 138) in tutta o una parte del territorio nazionale soltanto
nei casi di aggressione effettiva o imminente di forze straniere, di grave minaccia o
turbamento dell’ordine costituzionale democratico o di calamità pubblica.
Si prevedono come inderogabili alcuni diritti costituzionalmente garantiti (i diritti
alla vita, all’integrità personale, all’identità personale, alla capacità civile e alla
cittadinanza, all’irretroattività della legge penale, il diritto di difesa degli imputati e la
libertà di coscienza e di religione). La dichiarazione di uno dei due stati risponde al
principio di proporzionalità e deve limitarsi a ciò che è strettamente necessario al pronto
542 Il grado più basso è l’Estado de Alarma, in caso di calamità naturali, emergenze sanitarie, carenza di prodotti di prima necessità, paralisi dei servizi pubblici essenziali e non abilita a deroghe delle norme costituzionali. Il secondo grado è l’Estado de Excepción, quando il libero esercizio dei diritti e delle libertà dei cittadini, il normale funzionamento delle istituzioni democratiche e dei servizi pubblici essenziali per la comunità o qualsiasi altro aspetto dell’ordine pubblico risultino così grandemente compromessi che l’esercizio dei poteri ordinari si riveli insufficiente per il ristabilimento dell’ordine pubblico; in tale caso può esservi la sospensione, espressa, di alcuni diritti costituzionali tra quelli indicati nell’art. 55 - libertà personale, di domicilio, segretezza delle comunicazioni private, libertà di circolazione e soggiorno, di manifestazione del pensiero e di informazione, di riunione, diritto di sciopero e di conflitto sindacale. Il grado più severo è lo Estado de Sitio, deliberato a maggioranza assoluta del Parlamento, con sospensione ancor più significativa dei diritti sopra elencati, quando si verifichi o un’insurrezione o un atto di forza contro la sovranità o l’indipendenza nazionale, l’integrità territoriale o il suo ordinamento costituzionale.
ristabilimento della normalità costituzionale. Vi è poi uno strumento ordinario di
gestione delle emergenze, ossia una facoltà per il Governo di adottare decreti-legge in
casi eccezionali di necessità e urgenza e nelle materie per le quali non sia prevista una
riserva di legge formale del Parlamento, da sottoporre subito alla conversione in legge
del Parlamento entro termini molto brevi (cfr. art. 198 Cost. portoghese)
543.
L’art. 103 della Costituzione del 1983 dei Paesi Bassi prevede che sia la legge a
determinare i casi nei quali lo stato di eccezione può essere proclamato con decreto
reale al fine di mantenere la sicurezza interna o esterna e a regolarne le conseguenze. In
tali casi è consentita la deroga a taluni diritti fondamentali costituzionalmente garantiti.
Un ultimo modello non prevede invece alcuna sospensione né deroga alle norme
costituzionali fuori dello stato di guerra, disciplinando invece il ruolo ordinario della
decretazione d’urgenza: solo durante lo stato di guerra si ammettono espressamente
determinate deroghe alle norme costituzionali. Ciò avviene in Italia, Austria, Belgio,
Lussemburgo, Danimarca, Svezia: in taluni paesi è espressamente previsto il divieto di
sospensione di norme costituzionali - Belgio (art. 108 e 187 cost.) e Lussemburgo (art.
34 e 113 cost.) -; in altri la Costituzione espressamente prevede la possibilità per il
Governo di adottare appositi provvedimenti provvisori aventi valore di legge in casi di
necessità e di urgenza, provvedimenti da convertirsi in legge dal Parlamento in tempi
brevissimi – art. 77 cost. italiana, art. 23 Cost. Danimarca, art. 18 cost. Austria, cap.
VIII art. 7 cost. Svezia.
5 Un caso emblematico: il modello statunitense di gestione delle emergenze
Nel documento
Necessità,
emergenza e pubblici poteri: profili penalistici
(pagine 127-131)