«Questo è veramente un sistema di dissuasione dall’illecito,
perché interviene prima che i danni siano fatti»219.
216 Così PALIERO C.E., Il d. lgs. 8 giugno 2001, cit., p. 846.
217 COLACURCI M., L’idoneità del modello nel sistema 231 tra difficoltà operative e possibili correttivi, in
www.penalecontemporaneo.it, ottobre 2016, pp. 7-8, afferma che, ai sensi dell’art. 7, «la positiva adozione del modello sembra operare come un elemento del fatto, seppur formulato negativamente: solo la sua assenza consente di far insorgere la responsabilità dell’ente. Quest’ultima appare allora come una responsabilità derivante da agevolazione colposa, per la quale il fatto del singolo è conseguenza della disorganizzazione interna e della mancata prevenzione di situazioni rischiose, in tal modo prestandosi a una lettura maggiormente in linea con l’impostazione complessiva del d.lgs. 231».
218 Ibidem: tale sistema si realizza tramite la previsione di controlli e aggiornamenti periodici – soprattutto ove
vengano rilevate lacune o violazioni delle prescrizioni – e tramite l’applicazione di una sanzione di tipo disciplinare nei confronti del responsabile di tali violazioni.
219 La citazione è tratta da un’intervista a F. STELLA, realizzata nel 1998 da G. Saporetti per la rivista “Una Città”,
dal titolo “La giustizia del primo passo”. STELLA pronuncia queste parole commentando così il ruolo fondamentale dei compliance programs nel combattere la criminalità d’impresa, confrontando l’utilizzo di questo strumento negli Stati Uniti con il sistema di repressione allora vigente nel nostro Paese e paragonando le due strategie rispettivamente a quella dei lottatori di judo (che cercano di sfruttare la stessa forza dell’avversario per utilizzarla contro di lui) e a quella dei lottatori di sumo (che si scontrano forza contro forza in modo brutale). L’Autore utilizza questa similitudine anche in un suo scritto, Criminalità di impresa: la lotta di sumo e di judo, in
Riv. trim. dir. pen. ec., n. 2-3, 1998, p. 471 ove afferma: «con la predisposizione di un rigoroso sistema di pena (il
carcere per i singoli manager che abbiano commesso illeciti, la pena pecuniaria per la società) lo Stato si ispira alla strategia brutale del ‘randello’», mentre l’approccio cui ci si dovrebbe ispirare per contrastare la criminalità di impresa si avvicina maggiormente alla strategia del lottatore di judo, al fine di dissuadere i soggetti operanti all’interno della società dal commettere illeciti, sfruttando la forza che la società ha nei loro confronti a fini preventivi.
Il Modello di organizzazione, gestione e controllo – la cui previsione in realtà non era specificamente contenuta all’interno della legge delega220, ma di cui si riscontra una prima
formulazione all’interno del progetto “Grosso”221 – rappresenta dunque, all’interno del sistema
231, il fulcro della disciplina concernente le modalità di ascrizione all’ente della responsabilità per la commissione del fatto illecito: esso costituisce un documento contenente delle regole di condotta, specificamente previste allo scopo di impedire la realizzazione di determinati illeciti (quelli, appunto, elencati nel catalogo di cui agli artt. 24-26 del Decreto).
Come si è già avuto modo di rilevare nelle considerazioni introduttive, è pacifico che il legislatore italiano abbia trovato nell’esperienza dei compliance programs d’oltreoceano la sua “musa ispiratrice”; tuttavia, a differenza dell’esperienza statunitense, nel nostro Paese il modello riveste un ruolo ancor più importante222. Infatti, in primo luogo, i compliance
220 La portata innovativa dei modelli organizzativi, che non erano previsti in alcun modo dalla legge n. 300 del
2000, era tale che i primi commenti al testo del Decreto avevano rilevato un rischio di incostituzionalità per eccesso di delega (si veda DE VERO G., Struttura e natura giuridica, op. cit.); l’adozione dei modelli non era nemmeno suggerita dagli strumenti internazionali cui la l. 300 del 2000 mirava a dare attuazione; sul punto, FLICK G. M.,
Le prospettive di modifica del d.lgs. n. 231/2001, in materia di responsabilità amministrativa degli enti: un rimedio peggiore del male?, in Cass. pen., 2010, fasc.11, p. 4033., sostiene che «l'opzione per il diverso meccanismo di
imputazione basato sul sistema dei Modelli fu notoriamente suggerita, per un verso, dall'esigenza di arginare i comprensibili timori, provenienti dal mondo imprenditoriale, legati alla percezione del carattere "invasivo" dello strumento e al rischio di applicazioni giurisprudenziali eccessivamente rigorose; per un altro verso, dalla ritenuta opportunità di costruire un impianto normativo maggiormente costellato di garanzie, mettendo il testo normativo al riparo da possibili dubbi di costituzionalità, segnatamente sul piano del rispetto del principio di colpevolezza».
221 Infatti, all’art. 22 del Progetto “Grosso” di riforma del codice penale si legge: «1. Le persone giuridiche, le
associazioni non riconosciute, gli enti pubblici o privati, le imprese anche individuali devono adottare e attuare modelli organizzativi idonei ad evitare che vengano commessi reati con inosservanza di disposizioni pertinenti all'attività dell'organizzazione, o comunque nell'interesse dell'organizzazione, da persone agenti per essa. 2. I modelli organizzativi di cui al comma 1 devono essere elaborati sulla base della verifica e valutazione delle situazioni che comportano rischi di violazioni della legge penale, e devono prevedere misure materiali e organizzative e protocolli di comportamento atti a garantire lo svolgimento dell'attività nel rispetto della legge, ed a scoprire ed eliminare tempestivamente eventuali situazioni irregolari o di rischio. 3. Fermo quanto disposto da leggi speciali in relazione a specifiche attività, i modelli organizzativi di cui al comma 1 devono prevedere, per quanto richiesto dalla natura e dalla dimensione dell'organizzazione e dal tipo di attività svolta, i seguenti requisiti: a. una articolazione di funzioni che assicuri le competenze tecniche e i poteri necessari per la verifica e valutazione, la gestione e il controllo delle situazioni di rischio; b. una adeguata formazione e informazione del personale sugli aspetti rilevanti ai fini dell'osservanza della legge nello svolgimento dell'attività dell'organizzazione; c. un idoneo sistema di controllo sulla attuazione del modello organizzativo e sul mantenimento nel tempo delle condizioni di idoneità delle misure adottate; d. il riesame e l'eventuale modifica del modello organizzativo, quando siano scoperte violazioni significative della legge penale, o in relazione a mutamenti nell'organizzazione o nell'attività, o in relazione al progresso scientifico e tecnologico; e. un adeguato sistema disciplinare».
222 FLICK G. M., Le prospettive di modifica del d.lgs., cit., p. 4033, l’autore sottolinea come nel nostro Paese il
meccanismo sia «andato oltre la stessa esperienza statunitense dei c.d. compliance programs – che pure servì da esempio per la sua costruzione – stante il riconoscimento all'adozione dei Modelli della capacità di escludere la responsabilità dell'ente, e non soltanto di attenuarla (sia pur considerevolmente), come in quell'ordinamento»; nello stesso senso, SELVAGGI N., Criminal liability of corporations and compliance programs in the U.S. System, in FIORELLA A., Corporate Criminal Liability and Compliance Programs, Vol I (Liability 'Ex Crimine' of Legal
Entities in Member States), Jovene Editore, Napoli, 2012, p. 604: «the choice made by italian legislator seems to
programs, qualora predisposti antecedentemente alla commissione del reato, fungono da
criterio di esclusione dell’attribuzione della responsabilità all’ente: sul punto, si discute in dottrina «se il ruolo dei modelli organizzativi (rectius: la loro assenza ovvero la loro inadeguatezza) debba essere inquadrato tra gli elementi essenziali o accidentali dell’illecito ovvero tra le cause di esclusione della sanzionabilità»223, stante la complessità della struttura
dell’illecito dipendente da reato.
Occorre evidenziare sin da ora che il d.lgs. 231/2001 non prevede alcuna forma di imposizione coattiva dei Modelli Organizzativi. L’assenza di una chiara presa di posizione in tal senso da parte della normativa ha alimentato il dibattito in dottrina sul punto, tra chi sosteneva che la predisposizione del modello costituisse comunque un vero e proprio obbligo per l’ente224 e chi, invece riteneva che si trattasse solo di un onere225. La tesi finora prevalente
è quella che interpreta l’introduzione dello strumento del modello organizzativo ex 231 come una possibilità prevista dalla legge e che come tale, rappresenti sempre un’opzione discrezionale, e pertanto facoltativa, dell’ente 226: ne è prova il fatto che la sua mancata
predisposizione non sia in alcun modo sanzionata, se non nella dimensione in cui preclude all’ente la possibilità di essere esonerato dalla responsabilità in relazione a illeciti commessi nel suo interesse o a suo vantaggio.
Su un altro versante, tuttavia, l’adozione del modello – e soprattutto, la sua efficace attuazione – costituisce, analogamente a quanto accade negli Stati Uniti, criterio di attenuazione delle conseguenze sanzionatorie, qualora sia adottato post factum (sul punto, si veda quanto disposto dall’art. 12 quanto ai «casi di riduzione della sanzione pecuniaria», dall’art. 17 nel
application of sanctions but, more thoroughly, they also have an impact on the court's decision to find corporate entities liable of offenses».
223 IELO P. Compliance programs, cit., p. 103 ss., cui si rinvia anche per l’analisi dei diversi orientamenti. 224 AMODIO E., Prevenzione del rischio penale e del rischio d’impresa e Modelli integrati di responsabilità degli
enti, in Cass. pen. 2005, n. 2, pp.320 ss.
225 DE VERO G., La responsabilità penale delle persone giuridiche, cit., p. 177, ma soltanto con riferimento ai
reati posti in essere da soggetti in posizione apicale, in quanto il modello organizzativo rappresenta l’unica modalità di adempiere agli obblighi di direzione e controllo imposti all’ente, nonché unica possibilità per la società di andare esente da responsabilità.
226 PULITANÒ D., Criteri di imputazione all’ente della responsabilità «da reato», in AA., La responsabilità da
reato degli enti collettivi. Atti del convegno (Bari, 26-27 maggio 2006 (a cura di SPAGNOLO G.), Giuffrè, Milano,
2007, p. 35, il quale aggiunge che non si tratti di un obbligo, «se non nella misura in cui doveri attinenti all’organizzazione siano desumibili da altre fonti normative» (quali per esempio le disposizioni degli art. 2381 e 2403 del cod. civ.): al massimo, si potrebbe trattare di un onere; dello stesso avviso anche FORTI G., Uno sguardo
ai “piani nobili”, op. cit.; PIERGALLINI C., Paradigmatica dell’autocontrollo, op.cit.; D’ARCANGELO F., I canoni di accertamento dell’idoneità del modello organizzativo nella giurisprudenza, in Resp. amm. soc. ent.,
caso in cui si imponga l’irrogazione di sanzioni interdittive e dall’art. 49 in tema di sospensione delle misure cautelari interdittive, aspetti sui quali si dirà oltre nella sezione III di questo lavoro). In caso di adozione di modelli organizzativi post delictum, la valutazione di idoneità operata dal giudice dovrà essere ancor più rigorosa: essi dovranno tenere conto, nella fase di progettazione della effettiva organizzazione interna dell’ente e della storia (anche giudiziaria), della società; inoltre, dovranno essere ancora più specifici e prevedere procedure rafforzate che diano prova di aver colmato le carenze organizzative del modello precedente (se l’ente ne era dotato, al momento della commissione dell’illecito227). In dottrina tuttavia vi è chi ha
evidenziato che la notevole capacità di attenuazione sanzionatoria accordata ai modelli post
factum, se per un verso risponde a una finalità, senza dubbio positiva, di incoraggiare l’ente a
riparare alle conseguenze della condotta illecita, dall’altro potrebbe finire per rappresentare un minore incentivo all’adozione dei modelli in funzione preventiva, nonché per far perdere effettività all’intero apparato sanzionatorio, in quanto il ricorso alle misure interdittive risulterebbe fortemente ridimensionato.228
3. 1. La costruzione del modello: struttura e contenuti.
Il legislatore, allo scopo di incentivare la moralizzazione spontanea dell’impresa attraverso l’internalizzazione dell’attività preventiva229 , si è limitato a delineare soltanto alcuni
tratti essenziali del Modello: il secondo comma dell’art. 6 descrive i requisiti costituivi del sistema di prevenzione230 e l’ambito del cd. rischio “accettabile” – di cui si dirà fra poco più
227 Di nuovo, Ord. Trib. Milano del 20 settembre 2004, nella quale il giudice ha ritenuto insufficienti i Modelli
organizzativi adottati post factum, da società controllanti, imputate di aver commesso illeciti nell'ambito della propria attività di direzione delle controllate, in quanto privi fra l'altro di meccanismi diretti a rendere difficile da parte dei vertici delle controllanti il coordinamento delle attività corruttive secondo analoghe modalità e negli stessi ambiti dove si erano verificati i reati all'origine del procedimento.
228 CENTONZE F., La co-regolamentazione, op. cit.; RORDORF R., I criteri di attribuzione della responsabilità.
I modelli organizzativi e gestionali idonei a prevenire i reati, in Le soc., 2001, n. 11, pp. 1297 ss.
229 DI GIOVINE O., Lineamenti sostanziali, cit., p. 101; CORRIAS LUCENTE G., Le caratteristiche del modello
organizzativo esimente, in Resp. amm. soc. ent., 2011, n.1, p. 204.
230 In particolare, esso deve: a) individuare le attività nel cui ambito possono essere commessi reati; b) prevedere
specifici protocolli diretti a programmare la formazione e l'attuazione delle decisioni dell'ente in relazione ai reati da prevenire; c) individuare modalità di gestione delle risorse finanziarie idonee ad impedire la commissione dei reati; d) prevedere obblighi di informazione nei confronti dell'organismo deputato a vigilare sul funzionamento e l'osservanza dei modelli; e) introdurre un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello.
dettagliatamente – ma la progettazione di un Modello organizzativo efficace dovrà essere realizzata dall’impresa alla luce delle reali esigenze di prevenzione della stessa.
La disciplina del d.lgs. è scarna soprattutto per quel che concerne le concrete modalità di adozione del modello di compliance, in quanto il comma terzo dell’art. 6 fa riferimento ai «codici di comportamento redatti dalle associazioni rappresentative degli enti», che devono essere comunicati al Ministero di Giustizia il quale può formulare osservazioni in proposito; tuttavia, ciò non garantisce affatto che il modello sia effettivamente ritenuto idoneo al momento della valutazione giudiziale (e prova di ciò è che non di rado anche modelli predisposti in tal guisa non abbiano superato il sindacato di idoneità da parte del giudice): questo perché la progettazione del modello deve tenere conto delle specifiche esigenze di prevenzione, come se fosse “cucito su misura” per l’ente che abbia deciso di dotarsene.
L’art. 7 invece fornisce soltanto ulteriori precisazioni di carattere generale, prevedendo al terzo comma che le misure preventive debbano essere calibrate «in relazione alla natura e alla dimensione dell’organizzazione, nonché al tipo di attività svolta» e al quarto comma la necessità di verifiche periodiche e di aggiornamento del modello.
A fronte delle scarne prescrizioni del Decreto (hard law), le indicazioni su come predisporre in concreto il modello devono essere ricercate altrove: oltre al contributo dei commentatori e della giurisprudenza231, ulteriori “formanti” delle regole di prevenzione si
individuano nelle guidelines elaborate dalle associazioni di categoria (cd. soft law, tra cui spiccano le Linee guida predisposte da Confindustria232), nonché nelle best practice, ossia
regole non scritte elaborate e largamente condivise nella prassi. A livello di primo formante, deve essere ricordato anche l’art. 30 del d. lgs. 81/2008 (cd. Testo Unico sulla Sicurezza sul Lavoro), che introduce una presunzione di adeguatezza, ai fini della normativa 231, dei modelli, finalizzati a prevenire i reati di omicidio e lesioni colpose in violazione delle norme antinfortunistiche, redatti in conformità alle Linee guida UNI-INAIL al British Standard OHSAS 18001:2007 (peraltro, recentemente aggiornato dall’introduzione del nuovo standard
231 Per quanto riguarda le indicazioni della dottrina, solo a titolo esemplificativo, stante la vasta produzione in
materia, si ricordano BASTIA P., Criteri di progettazione dei modelli organizzativi, in Resp. amm. soc. ent., 2008, n. 2, pp. 203 ss. e il recentissimo contributo di RIVELLO P., Il MOG quale esimente, in Resp. amm. soc. ent., 2018, n. 2, pp. 197 ss.; quanto alla giurisprudenza, ci si limita in questa sede, stante l’importanza dei suoi contenuti, la ordinanza cautelare del GIP del Tribunale di Milano del 20 settembre 2004, analizzata da ARENA M. Il
“Decalogo 231” del Tribunale di Milano in www.reatisocietari.it, giugno 2015.
232 Linee guida per la costruzione dei Modelli di organizzazione, gestione e controllo ex d.lgs. n. 231 del 2001
redatte da CONFINDUSTRIA il 7 marzo 2002 e aggiornate alla versione del marzo 2014, disponibili su www.confindustria.it e su www.certifico.com.
45001): anche in questo caso però, la presunzione non opera in modo assoluto, essendo sempre comunque necessaria la valutazione in concreto da parte del giudice.233
Cercando di tracciare uno “schema” di modello organizzativo che, almeno astrattamente, possa risultare idoneo ai sensi del decreto 231, occorre evidenziare che la duplicità di funzioni assegnate ai compliance programs trova corrispondenza la bipartizione del contenuto del dovere di organizzazione dell’ente – che si traduce nella necessaria presenza di un doppio sistema di regole, uno di carattere più generale concernente la strutturazione interna della società e l’attribuzione a specifici organi, collocati su più livelli, operanti all’interno dei procedimenti (decisionali e produttivi) e un altro invece composto da regole di autodisciplina calibrate in modo più specifico con riguardo alla singola impresa, tali da poter soddisfare il peculiare requisito richiesto ai modelli organizzativi ex decreto 231, ossia la gestione e il controllo del rischio derivante dalla commissione di uno dei reati-presupposto di cui agli artt. 24-26. Nella prassi applicativa, si registra la diffusa tendenza a suddividere il modello in una Parte Generale ed in una Parte Speciale: la prima, contenente una serie di principi posti a fondamento dell’intero impianto e la seconda, invece, volta a regolare le specifiche attività esposte al rischio-reato.234
La parte generale del modello si occupa essenzialmente di fornire una “fotografia” quanto più nitida possibile della fisionomia dell’ente, tratteggiandone la struttura (avendo cura di segnalare se si tratta di un gruppo di imprese), il tipo di governance adottato e l’organizzazione interna aziendale, descrivendo gli organi di amministrazione e controllo interni (segnalando l’eventuale presenza della attività di Internal Auditing235); inoltre, devono
essere illustrati «i principali sistemi di gestione dell’aerea amministrativa e tecnico-contabile, facendo riferimento al loro livello qualitativo e al grado di affidabilità sul piano nazionale ed internazionale236». Devono peraltro essere formalizzate anche le modalità di ripartizione delle
procure, delle deleghe e delle attività di monitoraggio con riguardo alle funzioni attribuite, al
233 GERINO F., ROSSI A., Art. 25 septies d.lgs. 231/2001, art. 30 d.lgs. 81/2008 e modello di organizzazione,
gestione e controllo: ambiti applicativi e rapporti, in Resp. amm. soc. ent., 2009, n. 2, p. 14.
234 PIERGALLINI C., I modelli organizzativi, in AA. VV., Reati e responsabilità degli enti, cit., pp. 153 ss.; lo
stesso testo anche in ID., Paradigmatica dell’autocontrollo, cit., cui si fa riferimento per l’analisi del contenuto della parte generale del modello.
235 La funzione di Internal Auditing è un’attività di consulenza finalizzata principalmente alla valutazione e al
miglioramento dell'efficienza dell'organizzazione dell’azienda, attraverso la verifica delle procedure adottare; essa è svolta soprattutto nelle società quotate e nelle banche da personale interno posto in posizione di indipendenza funzionale.
236 PIERGALLINI C., ult. op. cit.., p. 161: la descrizione di questi sistemi di gestione e controllo interni riveste
fine di agevolare la ricostruzione ex post del sistema di responsabilità adottato dalla società: più elevata sarà complessità della struttura organizzativa dell’ente (e quindi, maggiori saranno i controlli richiesti), più il modello sarà articolato.
È ormai prassi consolidata dotare la parte generale del modello di un Codice etico, che costituisce «una imprescindibile tavolozza di valori»237 e principi che esprimono la cultura
d’impresa della società, comunicati ai dipendenti238 e ai terzi che abitualmente entrano in
contatto con l’ente affinché vi si conformino e agiscano nel rispetto di essi: il documento, oltre a indicare i valori etici cui si ispira l’attività aziendale e le conseguenti norme di comportamento, deve contenere possibilmente anche un sintetico riferimento alla legislazione e alle guidelines elaborate dalle associazioni di categoria, nonché l’indicazione dei soggetti cui tale codice si applica e le modalità adottate per realizzare la sua diffusione ai vari livelli dell’organigramma aziendale.
Come avviene per il Codice etico e sempre allo scopo di rendere effettiva l’attuazione del sistema di prevenzione aziendale, all’interno della parte generale devono inoltre essere previste attività di formazione e meccanismi di informazione sul contenuto complessivo del modello. La formazione riguarda i soggetti che operano all’interno dell’ente ed è differenziata a seconda della qualifica dei destinatari e dell’area di rischio-reato in cui essi svolgono le proprie mansioni: allo scopo, è opportuno predisporre corsi di formazione obbligatori a cadenza periodica (possibilmente integrati da un test conclusivo al fine di evitare una partecipazione passiva agli eventi formativi) il cui contenuto sia aggiornato in occasione di modifiche al modello o nuove introduzioni a livello normativo. L’attività di informazione invece contribuisce a dare trasparenza all’attività aziendale, in quanto rende accessibile la conoscenza dei valori aziendali della società, della sua struttura e più in generale tutte le informazioni utili