Diversamente dal primo livello di governance, la fase di prima accoglienza è destinata esclusivamente ai migranti che sono rientrati nella procedura di richiesta di protezione internazionale, cioè i richiedenti asilo. Come evocato dal nome, tali centri sono nati con carattere di straordinarietà, «concepiti come strutture temporanee da aprire nel caso in cui si verifichino arrivi consistenti e ravvicinati dei richiedenti che non sia possibile accogliere tramite il sistema ordinario (D. Lgs. 142/2015, art. 11)».
I Cas sono gestiti da privati - del sociale o meno - su affidamento diretto delle prefetture, tramite gare d'appalto periodiche per l'assegnazione della gestione dei posti.
Tali strutture possono essere gestite in modalità di accoglienza collettiva21 o diffusa.
Nei fatti, già prima del Decreto Salvini, i beneficiari restavano nei Cas per tutta la
necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge. l'autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto ore all'autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto».
21 L'accoglienza collettiva comprende strutture di diverse dimensioni. Il capitolato d'appalto tra le casistiche, indica strutture accentrate che partono dalla categoria "<50 persone" arrivando a quella
"superiore 1800 persone". Tale modalità di gestione è quella che più spesso crea problemi sia per i migranti che per i territori dove sono situate.
durata della loro pratica d'asilo. Tuttavia la recente novità normativa prevede l'accoglienza presso le strutture Cas sistematicamente, fino alla conclusione dell'iter di richiesta d'asilo. Mancando linee guida certe e concordate, la qualità dell'accoglienza in queste strutture dipende dalle pratiche e dai professionisti impiegati dagli enti gestori (Colombo 2018). In questo contesto, i bandi di gara per l'affidamento e la gestione dei centri di accoglienza rappresentano più di semplici procedure burocratiche. Attraverso questi, lo Stato seleziona gli enti gestori per l'erogazione dei servizi specifici, inserendo degli standard qualitativi che incidono direttamente sulle modalità di gestione e sull'efficacia dei Cas. Da una ricerca condotta sul territorio nazionale dalla cooperativa sociale In Migrazione, sono state riscontrate realtà molto diverse tra loro nel contenuto dei bandi, con chiari riflessi nella qualità degli affidamenti. Ad un estremo, si rilevano delle richieste minime, che di fatto aprono la possibilità ad esistere a Cas di scarsa qualità, disciplinati in modo tale che divengano meri luoghi di contenimento e di attesa, con una logica assistenzialista ed un'erogazione di servizi minima: vitto, alloggio e beni di prima necessità. Ad un altro, le prestazioni richieste dai bandi stimolano la creazione di progetti che favoriscono l'integrazione dei beneficiari, attraverso l'apprendimento della lingua italiana, la formazione professionale ed il supporto alle vulnerabilità. La prestazioni minime richieste dal bando finiscono per incidere sulla qualità dell'accoglienza e sui rispettivi processi di integrazione. Inoltre, tanto più il bando diventa uno strumento in grado di orientare la qualità dei Centri, tanto meno questi divengono fonti di attrazione per business e malaffare (In Migrazione 2018a, 5).
Il nuovo Schema di Capitolato per la gestione dei centri di accoglienza (di seguito Schema), voluto dal Ministro dell'Interno Matteo Salvini, inciderà concretamente sui bandi pubblici delle prefetture italiane, a proposito dell'apertura e della gestione dei Cas. I finanziamenti previsti per chi si candida a gestire un centro di accoglienza sono stati ridotti in maniera commisurata al numero di persone accolte in ciascuna struttura e alla tipologia di accoglienza realizzata. I finanziamenti pro die capite fissati a quota media d'asta di 35 euro nel precedente schema di capitolato, sono ridotti ad un intervallo di Euro 21,50 - 29,00 e 17,00 - 29,00 rispettivamente per i centri costituiti da singole unità abitative22 con capacità ricettiva fino ad un massimo di 50
22 Si intende una struttura immobiliare ad uso abitativo che consente l'autonoma gestione dei servizi di preparazione dei pasti, di lavanderia e di pulizia e igiene ambientale da parte del migrante.
posti complessivi e per i centri collettivi23. In particolare l'allegato B) indica la stima dei costi di riferimento dei servizi di accoglienza. La quota giornaliera pro capite prevista per migrante sarà ridotta a Euro 21,35 per le strutture dedicate all'accoglienza diffusa in appartamenti, mentre per i centri collettivi con 50 posti e quelli da 51 a 300 posti l'importo medio previsto è di Euro 26,35 e Euro 25,25 (Schema di Capitolato per la gestione dei centri di accoglienza 2018). Di fatto, lo scarto minimo previsto tra una struttura di 50 posti ed una di 300 favorisce le seconde in termini di sostenibilità economica. I tagli ai finanziamenti sono motivati nello Schema dalla diminuzione dei costi del personale, quindi dei servizi alla persona per l'integrazione. Non sono previsti i servizi minimi di insegnamento della lingua italiana, di supporto per la preparazione in Commissione Territoriale per la richiesta di asilo, e di formazione professionale. Tra le dotazioni minime richieste sparisce lo psicologo e diminuiscono le ore minime settimanali dell'assistente sociale e del mediatore culturale. La diminuzione dei costi del personale previsti, non sono proporzionali alle dimensioni dei centri. Maggiore sarà la dimensione della struttura di accoglienza, maggiore sarà il taglio ai costi di personale e quindi, in proporzione, saranno minori i costi per il gestore24 (In Migrazione 2018b).
Nello Schema nazionale di capitolato d'appalto, negli articoli concernenti i servizi che il centro deve offrire si legge: la mediazione linguistica e culturale; il servizio di informazione sulla normativa concernente l'immigrazione, la protezione internazionale, la tutela delle vittime di tratta, dei minori non accompagnati e dei rimpatri volontari assistiti; l'orientamento generale sulle regole comportamentali all'interno della struttura nonché sull'organizzazione del centro; il servizio di assistenza sociale; il servizio di distribuzione, conservazione e controllo dei pasti oppure la fornitura di derrate alimentari con i relativi utensili; il servizio di lavanderia oppure la fornitura dei beni occorrenti per il lavaggio degli indumenti ed il servizio di trasporto per il raggiungimento degli uffici di Polizia e delle Autorità giudiziarie, della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale, nonché delle strutture sanitarie secondo le indicazioni del medico responsabile. Per quanto riguarda
23 Si intende una struttura immobiliare non avente le caratteristiche dell'unità abitativa singola, con centralizzazione dei servizi di preparazione dei pasti, di lavanderia e di pulizia e igiene ambientale.
24 Si riporta in annesso la tabella della dotazione personale inserita nello Schema di capitolato di appalto per la fornitura di beni e servizi relativo alla gestione e al funzionamento dei centri di prima accoglienza, approvato con decreto ministeriale il 20 novembre 2018.
l'assistenza sanitaria, l'ente gestore è incaricato di iscrivere i migranti ospitati al servizio sanitario nazionale affinché possano avere accesso alle prestazioni relative e deve fornire un servizio complementare di assistenza sanitaria con dei medici appositamente inseriti nelle strutture. Nello schema di capitolato d'appalto vigente, non compare una parte riguardante le figure professionali obbligatorie ai centri e le conseguenti attività previste. Le professionalità differentemente attivate da ciascun centro sono rimesse alle scelte e alle decisioni delle prefetture territoriali, che gestiscono nella pratica gli appalti.
Le figure professionali adoperate sono diretta interpretazione delle attività necessarie per l'erogazione dei servizi e la fornitura dei beni ai migranti, e sono deducibili dalla Tabella Dotazione Personale allegata allo Schema di capitolato. Come verrà successivamente descritto, si assiste concretamente ad un rimescolamento dei ruoli per le figure a bassa regolamentazione normativa, a discrezione delle organizzazioni che gestiscono le strutture. Ci si riferisce alla figura dell'operatore, che non ha una definizione univoca e lascia spazio di interpretazione. Talvolta è definito come colui che non ha una professionalità specifica, a differenza di un medico o di un assistente sociale, ma svolge diverse mansioni legate alla quotidianità degli ospiti delle strutture;
altre volte invece, la figura dell'operatore si concretizza con lavoratori dotati di professionalità e formazione ben definite, che adoperano le proprie capacità per svolgere un ruolo - talvolta - meno riconosciuto.