3. L'ACCESSO ALLA PROTEZIONE INTERNAZIONALE NELL'ORDINAMENTO DELL'UNIONE EUROPEA.
3.3 Il codice frontiere Schengen.
Un altro atto normativo di diritto derivato che deve essere tenuto in debita considerazione è rappresentato dal regolamento (CE) n. 562/2006,
cosiddetto codice frontiere Schengen.92 Il testo ha raccolto e rielaborato in
uno strumento organico le norme dell'acquis esistente in materia di soppressione dei controlli alle frontiere interne, loro temporaneo ripristino in determinate situazioni, ed attraversamento delle frontiere esterne, ivi compresa la disciplina dei controlli e delle condizioni di ingresso.
L'eliminazione dei controlli alle frontiere interne, misura che ha svolto un ruolo di primo piano nell'implementazione del principio di libera circolazione delle persone all'interno dell'Unione, si è necessariamente accompagnata alla progressiva predisposizione di norme e strumenti per la gestione integrata dei confini esterni. La disciplina dei controlli effettuati presso tali frontiere, e delle relative condizioni d'ingresso per i cittadini di Stati terzi, è pertanto diventato un tema rilevante nel diritto dell'Unione europea.
Come avremo modo di evidenziare,93 le norme e le prassi che
disciplinano l'ingresso dei cittadini stranieri nell'Unione svolgono un'incidenza significativa in termini di accesso al sistema di protezione internazionale. Ciò è determinato, da un lato, dalla necessità per lo straniero di raggiungere il territorio dell'Unione al fine di poter avanzare una domanda di asilo; dall'altro lato, dal carattere misto dei movimenti migratori, composti allo stesso tempo da migranti di tipo economico e da soggetti in cerca di protezione, con le possibili ripercussioni che possono determinarsi a fronte di misure di controllo migratorio che non siano
protection sensitive.
92 Regolamento CE n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 marzo 2006 che
istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), in G.U. Unione europea L 105 del 13.04.2006.
Passando all'analisi delle principali disposizioni del regolamento che possono dispiegare degli effetti sulla disciplina dell'accesso alla protezione internazionale, rileva anzitutto l'art. 3. Dopo aver affermato che il regolamento si applica a chiunque attraversi le frontiere interne o esterne di uno Stato membro, la norma specifica che lo stesso deve essere applicato “senza pregiudizio dei diritti dei rifugiati e di coloro che
richiedono protezione internazionale, in particolare per quanto concerne il non respingimento”. La disciplina sull'attraversamento delle frontiere e sui
relativi controlli non può dunque apportare delle deroghe alle norme fondamentali in materia di protezione internazionale, prima fra tutte quella che sancisce il principio di non refoulement. Nello stesso senso l'art. 4 par. 3 prevede che le sanzioni da irrogare in caso di attraversamento non autorizzato di una frontiera debbano essere applicate dagli Stati membri “fatti salvi (…) i loro obblighi in materia di
protezione internazionale”.
L'art. 13 prevede poi che il respingimento dei cittadini di Paesi terzi che non soddisfino le condizioni per l'ingresso nell'Unione non debba pregiudicare l’applicazione di disposizioni particolari relative al diritto d’asilo e alla protezione internazionale. Pertanto la situazione delle persone in cerca di protezione si sostanzia sul piano giuridico in un'eccezione ai requisiti per l'ingresso previsti dal regolamento, dal momento che i doveri in materia di protezione devono prevalere
sull'obbligo di negare l'accesso al territorio.94
Il respingimento va disposto con provvedimento motivato che ne indichi i motivi, e avverso al quale sia possibile presentare un ricorso. Su quest'ultimo aspetto la normativa europea non prevede tuttavia
94 Sul punto cfr. A. Baldaccini, “Extraterritorial border controls in the E.U.: the role of Frontex in Operations at sea”, in B. Ryan, V. Mitsilegas (a cura di), “Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges”, Martinus Nijhoff, 2010, p. 246.
un'efficacia sospensiva dell'impugnazione,95 con il conseguente rischio
che determinate procedure di ricorso possano vedere vanificato il proprio effetto utile, in caso di esecuzione dell'allontanamento prima
che venga adottata una decisione.96
L'art. 5 afferma invece che i cittadini di Paesi terzi che non soddisfano le condizioni per essere ammessi nel territorio dell'Unione, possono tuttavia “essere autorizzati da uno Stato membro ad entrare nel suo
territorio per motivi umanitari o di interesse nazionale o in virtù di obblighi internazionali”.97
Con una norma a carattere più generale, l'art. 6 par. 1 prescrive che le guardie di frontiera esercitino le loro funzioni “nel pieno rispetto della
dignità umana”, e facendo in modo che le azioni intraprese siano
proporzionate agli obiettivi perseguiti.
Va infine osservato che il preambolo del regolamento, che deve ispirare la corretta interpretazione ed applicazione di tutte le disposizioni del testo legislativo, ribadisce che il regolamento “rispetta i
diritti fondamentali ed osserva i principi riconosciuti, in particolare, dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Dovrebbe essere attuato nel rispetto degli obblighi degli Stati membri in materia di protezione internazionale e di non respingimento”.98
Il codice frontiere Schengen pone dunque dei precisi limiti in materia di respingimento degli stranieri, al fine di rendere la disciplina dei controlli di frontiera compatibile con le esigenze dell'accesso alla protezione internazionale e con il principio di non refoulement.
95 All'art. 13 par. 3 del regolamento si afferma infatti che “l'avvio del procedimento di impugnazione non ha effetto sospensivo sul provvedimento di respingimento”.
96 Cfr. sul punto P. De Pasquale, “Respingimenti, rimpatri e asilo: la tutela degli immigrati irregolari nell'UE”, in Il Diritto dell'Unione Europea, 2010, n. 1, p. 37.
97 Art. 5, par. 4, lett. c. 98 Ventesimo considerando.
Infine è interessante esaminare la portata di alcune proposte di
modifica al regolamento avanzate dalla Commissione nel 2011.99 In
particolare va posta l'attenzione sulla proposta di modifica del punto 1 dell'allegato VI del codice frontiere Schengen, dove si prevede la possibilità di istituire “valichi di frontiera condivisi”, attraverso la conclusione di accordi bilaterali con Paesi terzi limitrofi. Mediante tale strumento, si verrebbero a creare valichi di frontiera situati sul territorio dello Stato membro oppure su quello dello Stato limitrofo, nei quali “le guardie di frontiera di una delle parti
effettuano verifiche all'ingresso e/o all'uscita, conformemente alla loro legislazione, sul territorio dell'altra parte”.100
Tale previsione mette in evidenza le problematiche che discendono dalla stretta relazione fra la disciplina dei controlli di frontiera e l'accesso al sistema di protezione internazionale: si manifesta dunque la necessità di adottare specifici accorgimenti normativi volti a garantire che l'attività svolta presso i valichi di frontiera condivisi non pregiudichi i diritti dei potenziali richiedenti asilo. In quest'ottica opererebbero determinate disposizioni previste dalla proposta di modifica del regolamento. Nel caso in cui il valico di frontiera sia situato sul territorio dello Stato membro, si prevede che il cittadino di un Paese terzo che ivi avanzi una richiesta di protezione, debba “avere accesso alle pertinenti procedure dello Stato membro anche
se non ha ancora superato le verifiche all'uscita delle guardie di frontiera del paese terzo presenti al valico di frontiera condiviso”.101 Tale disposizione intenderebbe
evidentemente scongiurare il pericolo che eventuali controlli in uscita, effettuati sul territorio di uno Stato dell'Unione da guardie di frontiera di Paesi terzi, possano tradursi in un ostacolo al diritto di accedere alle procedure per il riconoscimento della protezione internazionale.
99 Ci riferiamo alla “Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), e la convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen”, 10.03.2011, COM(2011) 118 def.;
100 Proposta di modifica del punto 1.1.4.1 dell'allegato VI del codice frontiere Schengen. 101 Proposta di modifica del punto 1.1.4.2 dell'allegato VI del codice frontiere Schengen.
Ancora più interessanti sono le disposizioni che riguardano l'ipotesi del valico di frontiera condiviso situato sul territorio di uno Stato terzo: in tal caso, si assisterebbe infatti ad un chiaro esempio di esternalizzazione dei controlli di frontiera, che vengono traslati sul territorio del Paese limitrofo. A fronte di tale previsione, la proposta di modifica del regolamento stabilisce che il cittadino di un Paese terzo che abbia superato il controllo all'uscita delle guardie di frontiera dello Stato limitrofo e chieda quindi protezione internazionale alle guardie di frontiera dello Stato membro presenti nel Paese terzo, debba essere “autorizzato ad accedere al territorio dello
Stato membro in questione in vista dell'avvio delle pertinenti procedure. Le autorità del paese terzo accettano il trasferimento dell’interessato nel territorio dello Stato membro”.102
Come è stato giustamente notato, si assisterebbe dunque non solo ad un'esternalizzazione dei controlli di frontiera, ma anche delle richieste di
protezione internazionale:103 le domande d'asilo vengono infatti presentate
al di fuori del territorio statale. Al contrario, il successivo procedimento per il riconoscimento della protezione internazionale, a seguito del trasferimento dell'interessato sul territorio dello Stato membro, si svolgerebbe secondo le consuete procedure.
102 Proposta di modifica del punto 1.1.4.3 dell'allegato VI del codice frontiere Schengen.
103 Cfr. G. Licastro, “L'evoluzione del controllo di frontiera: i valichi di frontiera condivisi”, in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 2011, n. 4, p. 771.