L'ACCESSO ALLA PROCEDURA PER IL RICONOSCIMENTO DELLA PROTEZIONE
3 “SISTEMA DUBLINO” E ACCESSO ALLA PROCEDURA 3.1 Note introduttive.
3.2 Il regolamento Dublino II: presupposti, obiettivi, funzionamento.
Il regolamento (CE) 343/2003 ha istituito un sistema di determinazione della competenza per l'esame delle domande di protezione internazionale, vigente in tutti gli Stati membri, oltre che in Norvegia, Islanda, Svizzera e
359 Regolamento (CE) 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che “stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo”, in G.U. Unione europea 25.02.2003, n. 50.
Liechtenstein. Tale provvedimento ha sostituito un precedente accordo
internazionale, la Convenzione di Dublino del 1990,360 riprendendone in
buona parte il contenuto, ed acquisendo proprio per tale motivo la denominazione di “regolamento Dublino II”. La convenzione era stata adottata per far fronte alle esigenze di coordinamento in materia di asilo, che si manifestavano in ragione della progressiva eliminazione dei controlli alle frontiere interne fra i Paesi della Comunità. Il venir meno di tali controlli, determinando una maggiore libertà di movimento anche per i cittadini di Stati terzi, rendeva infatti necessaria l'adozione di regole comuni per l'individuazione dello Stato competente ad esaminare le domande di eventuali richiedenti asilo, nonché per fronteggiare il possibile incremento
delle domande multiple.361
A tale proposito gli obiettivi della Convenzione, e dell'attuale regolamento, erano e sono duplici. In primo luogo ci si propone di assicurare ad ogni richiedente l'accesso alla procedura per il riconoscimento della protezione internazionale, evitando che si manifestino situazioni di successivi respingimenti di un richiedente da uno Stato all'altro, senza che nessuno di essi si accolli la responsabilità dell'esame della domanda (cosiddetto fenomeno dei “rifugiati in orbita”), e con il conseguente rischio di refoulement nel Paese d'origine. In secondo luogo si vuole contrastare il fenomeno dell'asylum shopping e delle domande multiple, determinando in maniera univoca lo Stato membro responsabile per ogni richiesta di protezione.
360 “Convenzione di Dublino sulla determinazione dello stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri delle Comunità Europee”, 15 giugno 1990, in G.U.C.E. 19.08.1997, n. C 254.
361 Tale esigenza emerge con chiarezza nel prologo della Convenzione di Dublino, ove le Parti
contraenti affermano di agire “considerando l’obiettivo comune di uno spazio senza frontiere interne nel cui ambito, in particolare, sarà garantita la libera circolazione delle persone conformemente alle disposizioni del trattato che istituisce al Comunità economica europea, modificato dall’atto unico europeo”, nonché “consapevoli della necessità di adottare misure per evitare che la realizzazione di questo obiettivo determini situazioni che lascino troppo a lungo un richiedente l’asilo nell’incertezza quanto all’esito della sua domanda e desiderosi di dare a ogni richiedente l’asilo la garanzia che la sua domanda sarà esaminata da uno Stato membro e di evitare che i richiedenti l’asilo siano successivamente rinviati da uno Stato membro ad un altro senza che nessuno di questi Stati si riconosca competente per l’esame della domanda di asilo”.
Per raggiungere tali obiettivi il regolamento si fonda sulla cosiddetta
“one chance rule”: vi è un solo Stato membro, individuabile sulla base di
criteri oggettivi e riscontrabili, responsabile per l'esame di ciascuna domanda di asilo, e l'individuo ha pertanto diritto ad accedere alla procedura in un unico Paese, senza la possibilità di proporre una seconda istanza in un altro Stato. E d'altro canto il Paese individuato sulla base di
tali criteri non potrà delegare ad altri l'esame della domanda.362
Il “sistema Dublino” si fonda su un duplice presupposto: da un lato si regge sull'affidamento reciproco fra gli Stati membri, dall'altro lato presuppone l'esistenza di un sistema di asilo europeo uniforme ed armonizzato, all'interno del quale siano garantiti livelli equivalenti di tutela, sia in termini di condizioni di accoglienza, sia in termini di procedure. Prima di esaminare nel dettaglio il significato di tali elementi, è bene anticipare che in relazione ad entrambi si devono registrare profonde criticità: in primo luogo il principio dell'affidamento reciproco è stato toccato da importanti pronunce della Corte europea dei diritti dell'Uomo e della Corte di Giustizia dell'Unione europea; inoltre il livello di armonizzazione dei sistemi di asilo degli Stati membri ad oggi risulta assolutamente inadeguato, dovendosi registrare forti divergenze sia con riferimento agli standard in termini di condizioni di accoglienza, sia in relazione ai tassi di accoglimento delle domande di protezione. Ma su tali aspetti avremo modo di occuparci nel prosieguo della trattazione.
Il principio del reciproco affidamento fra gli Stati membri viene in considerazione in relazione al fatto che, come avremo modo di vedere, qualora una domanda viene presentata in un Paese che non risulta responsabile in base ai criteri dettati dal regolamento, è previsto il
362 Cfr. Salerno Margherita, “Il regolamento Dublino II”, in. “Angelini Francesca, Benvenuti Marco,
Schillaci Angelo (a cura di), “Le nuove frontiere del diritto dell'immigrazione: integrazione diritti, sicurezza”, Jovene, 2011, pp. 94-95. Cfr. inoltre Benedetti Ezio, “Il diritto di asilo e la protezione dei rifugiati nell'ordinamento comunitario dopo l'entrata in vigore del trattato di Lisbona”, Cedam, 2010, pp. 209-210.
trasferimento del richiedente nello Stato individuato come competente, dove si instaurerà la procedura. Un tale trasferimento di responsabilità, per non risultare in conflitto con i dettami della Convenzione di Ginevra, impone che sia garantito l'effettivo esame della domanda di asilo nello Stato di destinazione, il quale deve inoltre potersi qualificare come “Paese
sicuro”. È pertanto necessario che gli Stati parte del sistema Dublino
possano considerarsi reciprocamente sicuri, possano cioè fare affidamento sull'accesso del richiedente ad una procedura di asilo equa ed effettiva, nonché sul rispetto del principio di non refoulement e dei diritti fondamentali
dell'individuo.363
Il secondo presupposto del sistema Dublino va ravvisato, come abbiamo anticipato, nell'esistenza di un sistema di asilo europeo fortemente armonizzato, caratterizzato da livelli uniformi di tutela, sia in termini di condizioni di accoglienza che di procedure. A tale proposito va osservato che il meccanismo di ripartizione della competenza predisposto dal regolamento si fonda su una serie di criteri basati su elementi estranei alla sfera di volontà dell'individuo: ne consegue che tale disciplina non contempla in alcun modo un diritto di scelta del richiedente con riferimento al Paese dell'Unione nel quale instaurare il procedimento di asilo. In tal modo il regolamento pare poggiare sulla tacita presunzione che l'esame della domanda da parte di uno Stato piuttosto che da parte di un altro sia un fattore del tutto indifferente: tuttavia una tale conclusione può essere condivisa solamente nella misura in cui i livelli di tutela garantiti dai diversi Stati membri siano realmente equivalenti; al contrario non potrà essere avallata se la possibilità di vedersi riconosciuta la protezione varia
363 Sul punto cfr. A. Adinolfi, “Riconoscimento dello status di rifugiato e della protezione sussidiaria: verso un sistema comune europeo?”, in Rivista di diritto internazionale, 2009, n. 3, p. 68. Si osservi anche come la qualifica di Paese sicuro degli Stati membri risulti altresì da quanto previsto nel “Protocollo sul diritto d'asilo per i cittadini degli stati membri”, nel quale si afferma che “Gli Stati membri dell'Unione europea, dato il livello di tutela dei diritti e delle libertà fondamentali da essi garantito, si considerano reciprocamente paesi d'origine sicuri a tutti i fini giuridici e pratici connessi a questioni inerenti l'asilo”.
considerevolmente da un Paese all'altro, o se gli standard in termini di condizioni di accoglienza appaiono fortemente divergenti. In tal caso infatti “non è indifferente, specie dal punto di vista del richiedente asilo, la
determinazione dello Stato membro competente a esaminare la domanda di protezione internazionale”.364 In altre parole, soltanto nella misura in cui la domanda di
asilo venga trattata secondo gli stessi canoni tanto in Grecia, quanto in Svezia, o in Italia, ed al richiedente siano assicurate pari condizioni di accoglienza, potrà affermarsi una carenza di interesse del soggetto a scegliere il Paese in cui presentare la richiesta.
Pertanto, proprio i ritardi e le carenze nella realizzazione del Sistema
europeo comune di asilo pongono i principali interrogativi in merito
all'opportunità dell'impianto generale del regolamento Dublino II: infatti, come riconosciuto dall'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati, la credibilità del sistema Dublino “dipende dall’esistenza di standard
armonizzati di protezione tra i Paesi membri dell’Unione Europea”.365 In difetto, si
viene ad introdurre un elemento di assoluta arbitrarietà nel sistema europeo di asilo, facendo discendere la maggiore o minore probabilità di accoglimento della domanda di protezione da elementi del tutto estranei dalla situazione personale dell'individuo. In altre parole, “i criteri di Dublino,
che non hanno niente a che vedere con il merito delle domande di protezione, finiscono per incidere pesantemente sul loro esito”.366
Lasciando le considerazioni di merito sul sistema Dublino al prosieguo della trattazione, è ora opportuno procedere ad una rapida esposizione delle norme dettate dal regolamento. Quest'ultimo presenta due serie di disposizioni: la prima detta i criteri per la determinazione dello Stato competente e la loro procedura di applicazione, mentre la seconda prevede
364 G. Cellamare, “In tema di limiti di carattere umanitario all'operare del Regolamento Dublino II”, in Sud in Europa, 2009, n. 1, p. 6.
365 Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR), “Considerazioni
sulla Grecia quale Paese di asilo”, dicembre 2009, reperibile in: http: www.unhcr.it
366 Intervista al Prof. Francesco Maiani, reperibile in http://asiloineuropa.blogspot.it/2011/11/tutto- quello-che-avreste-voluto-sapere.html
le regole per l'ammissione o la riammissione del richiedente nel Paese individuato come responsabile.
I criteri di determinazione della competenza sono enunciati dal regolamento in ordine gerarchico: si tratta in altre parole di un elenco “a cascata” di disposizioni che individuano possibili fattispecie, le quali devono essere applicate nell'ordine previsto dalla norma. In tal modo ciascun criterio va preso in esame solamente nella misura in cui nel caso di specie non possa essere applicato nessuno dei criteri dei livelli superiori.
Il regolamento inizia con il considerare il caso del richiedente minore non accompagnato: in tale situazione sarà competente lo Stato in cui si trovi legalmente un familiare, sempre che ciò sia nel miglior interesse del minore. In difetto, sarà competente lo Stato in cui è stata presentata la
domanda.367 Si prevede inoltre che, qualora un familiare del richiedente
risieda già in qualità di rifugiato in uno Stato membro, quest'ultimo sia competente per l'esame della domanda, sempre che l'interessato lo
desideri.368 Analogamente, sarà riconosciuta la responsabilità dello Stato nel
quale sia pendente una domanda d'asilo di un familiare del richiedente,
sulla quale non sia ancora stata adottata una prima decisione di merito.369
Questa prima serie di criteri, come è facile osservare, sono posti a tutela dell'unità del nucleo familiare dei richiedenti.
La disposizione successiva prevede la responsabilità dello Stato che abbia rilasciato al richiedente un permesso di soggiorno o un visto valido. La medesima norma stabilisce inoltre criteri per determinare la competenza
qualora l'interessato sia in possesso di più permessi o visti.370
Il regolamento prevede quindi la competenza dello Stato nel quale il richiedente sia entrato illegalmente: tale responsabilità cessa dodici mesi dopo la data di attraversamento clandestino della frontiera. Analogamente,
367 Art. 6. 368 Art. 7. 369 Art. 8. 370 Art. 9.
sarà competente lo Stato nel quale l'interessato ha soggiornato irregolarmente per un periodo continuato di almeno cinque mesi prima di
presentare la domanda d'asilo.371
Si afferma poi la competenza dello Stato nel quale il richiedente sia
entrato legalmente, non essendo sottoposto all'obbligo di visto,372 nonché
nel quale si trovi l'aeroporto nella cui zona internazionale di transito la
domanda d'asilo sia stata presentata.373
Infine, l'art. 13 del regolamento prevede una norma di chiusura, la quale afferma che, nel caso in cui non si possa stabilire la competenza sulla base dei criteri sopra elencati, la competenza sarà in capo al primo Stato membro nel quale la domanda è stata presentata.
Come è facile comprendere, il criterio che trova più frequente applicazione risulta essere quello relativo allo Stato nel cui territorio il richiedente ha fatto ingresso illegalmente, di cui all'art. 10. Infatti, pur non essendo questa previsione al vertice della gerarchia dei criteri, tale fattispecie rappresenta la situazione che si manifesta con maggiore frequenza, dal momento che il più delle volte gli individui in fuga, in cerca di protezione, non hanno altra scelta che quella di tentare l'ingresso illegale nel territorio degli Stati membri, spesso dopo aver affrontato viaggi inenarrabili via terra e via mare. A tale proposito il regolamento di Dublino non può andare esente da critiche, dal momento che la sua applicazione non fa altro che aumentare il carico gravante sui sistemi di asilo dei Paesi dell'Unione maggiormente coinvolti dai flussi migratori, in particolare quelli situati lungo la frontiera meridionale. Tale previsione ha sicuramente contribuito ad aggravare la situazione di Paesi il cui sistema di asilo, anche per carenze interne, si trovava già in seria difficoltà ad espletare adeguatamente le proprie funzioni. Basti pensare al caso della Grecia, il cui
371 Art. 10. 372 Art. 11. 373 Art. 12.
sistema di asilo è andato incontro negli ultimi anni ad una vera e propria
defaillance, ed il cui carico di lavoro è stato certamente incrementato dalla
circostanza che la grande maggioranza dell'immigrazione illegale fa ingresso nell'Unione europea attraverso la frontiera greco-turca. Il dettato normativo del regolamento Dublino II appare dunque contrastante con il principio dell'“equilibrio degli sforzi”, enunciato già nel trattato CE, ed oggi riaffermato dal trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Il regolamento prevede poi che lo Stato individuato come responsabile per l'esame della domanda sia tenuto a prenderla in carico. A tale proposito, le autorità del Paese dove è stata presentata la richiesta d'asilo dovranno avanzare entro tre mesi apposita domanda di presa in carico allo Stato ritenuto competente. Trascorso inutilmente tale termine, la competenza si instaurerà in capo allo Stato che ha ricevuto la domanda d'asilo.374 Lo Stato cui è rivolta la richiesta di presa in carico dovrà
deliberare sulla medesima entro i due mesi successivi, decorsi i quali la
mancata risposta equivarrà ad accettazione.375
Una volta pervenuta l'accettazione della presa in carico, lo Stato nel quale la domanda d'asilo è stata presentata dovrà notificare al richiedente una decisione motivata relativa all'inammissibilità della sua domanda, indicando l'obbligo di trasferimento verso lo Stato membro competente. Contro tale decisione può essere esperito un ricorso, che tuttavia non ha efficacia sospensiva, a meno che il giudice competente non decida in tal senso caso per caso, conformemente alla legislazione nazionale. Qualora il trasferimento dell'interessato non abbia luogo entro sei mesi dall'accettazione della presa in carico, la competenza ricade sullo Stato membro nel quale la domanda d'asilo era stata presentata. Tale termine può
374 Art. 17. 375 Art. 18.
essere prorogato fino ad un anno qualora il richiedente sia detenuto, e fino
a diciotto mesi nel caso in cui lo stesso si sia reso irreperibile.376
Va inoltra posta l'attenzione sulla norma di cui all'art. 3 par. 2 del regolamento, nota come “clausola di sovranità”. Tale disposizione prevede che, in deroga alle regole previste dal regolamento, “ciascuno Stato membro
può esaminare una domanda d'asilo presentata da un cittadino di un paese terzo, anche se tale esame non gli compete in base ai criteri stabiliti nel presente regolamento. In tale ipotesi, detto Stato membro diventa lo Stato membro competente ai sensi del presente regolamento e assume gli obblighi connessi a tale competenza”. In tal modo la norma,
assicurando ai Paesi membri la possibilità, qualora lo ritengano opportuno, di procedere all'esame di una domanda d'asilo in deroga dei criteri previsti dal regolamento, riafferma la nozione tradizionale dell'asilo come “diritto dello Stato”, attributo del principio di sovranità. Tale disposizione, come avremo modo di vedere nel prosieguo della trattazione, ha assunto un ruolo determinante, in particolare nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, per affermare il principio della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo nell'applicazione del regolamento di Dublino.
Fattispecie diversa dalla clausola di sovranità è invece la “clausola
umanitaria”, di cui all'art. 15 del regolamento.377 Tale norma si ispira infatti
al principio dell'unità familiare, prevedendo la possibilità per gli Stati membri di procedere all'esame di una domanda di protezione in deroga ai
376 Art. 19.
377 Art. 15: “1. Qualsiasi Stato membro può, pur non essendo competente in applicazione dei criteri definiti dal presente regolamento, procedere al ricongiungimento dei membri di una stessa famiglia nonché di altri parenti a carico, per ragioni umanitarie, fondate in particolare su motivi familiari o culturali. In tal caso detto Stato membro esamina, su richiesta di un altro Stato membro, la domanda di asilo dell'interessato. Le persone interessate debbono acconsentire.
2. Nel caso in cui la persona interessata sia dipendente dall'assistenza dell'altra a motivo di una gravidanza, maternità recente, malattia grave, serio handicap o età avanzata, gli Stati membri possono lasciare insieme o ricongiungere il richiedente asilo e un altro parente che si trovi nel territorio di uno degli Stati membri, a condizione che i legami familiari esistessero nel paese d'origine.
3. Se il richiedente asilo è un minore non accompagnato in un altro Stato membro che ha uno o più parenti che possono occuparsi di lui/lei, gli Stati membri cercano di ricongiungere il minore con il(i) parente(i), a meno che ciò sia in contrasto con il miglior interesse del minore.
Se lo Stato membro richiesto acconsente a tale richiesta, la competenza dell'esame della domanda gli è trasferita. (...)”.
criteri del regolamento, in modo tale da favorire il “ricongiungimento dei
membri di una stessa famiglia nonché di altri parenti a carico per ragioni umanitarie, fondate in particolare su motivi familiari o culturali”, purché vi sia il consenso
dell'interessato, ovvero per consentire il ricongiungimento di soggetti dipendenti dall'assistenza di un'altra persona o di minori non
accompagnati.378
378 Cfr. B. Nascimbene, “Il futuro della politica europea di asilo”, in ISPI, Working Paper, giugno 2008,
3.3 Il “sistema Dublino” fra compatibilità con gli obblighi di