Le problematiche legate alla coerenza degli strumenti fondati sulle nozioni di Paese sicuro con le finalità del Sistema europeo

comune di asilo.

Dopo aver esaminato i profili di possibile contrasto fra gli strumenti basati sulle nozioni di Paese sicuro e gli obblighi derivanti dal diritto internazionale, è opportuno occuparsi, sia pur brevemente, dell'impatto di tali misure con riferimento agli obiettivi in materia di asilo prefissati dall'Unione.

Uno di tali obiettivi è rappresentato dalla predisposizione di un sistema di asilo equo ed accessibile per tutti i soggetti bisognosi di protezione. Uno dei corollari di questo principio è l'eliminazione del fenomeno dei cosiddetti “rifugiati in orbita”. A tale scopo è in modo particolare rivolto il regolamento Dublino II, il quale, fissando in maniera univoca i criteri per la determinazione dello Stato membro responsabile dell'esame di ciascuna domanda di protezione, si prefigge di garantire l'accesso alla procedura del richiedente attraverso regole chiare e precise. Sulle problematiche sollevate dal sistema di Dublino non ci occupiamo in questa sede, dal momento che saranno l'oggetto di un prossimo paragrafo. Merita invece qui sottolineare come gli strumenti normativi basati sulla nozione di Paese terzo sicuro non paiano coerenti con l'obiettivo del contrasto del fenomeno dei “rifugiati in

orbita”. Infatti, come abbiamo visto nelle pagine che precedono, uno dei

pericoli insiti nell'applicazione di tali misure consiste nel rischio che possano avere luogo forme di refoulement a catena, qualora l'ordinamento dello Stato terzo ritenuto sicuro non sia dotato di idonee garanzie in proposito. Per altro verso va osservato che nei casi in cui il Paese terzo preveda anch'esso nel proprio sistema la possibilità di adottare misure fondate sulla nozione di Paese terzo sicuro, si potrà verificare l'adozione di successivi trasferimenti del richiedente asilo, non necessariamente scaturenti in ipotesi di refoulement, ma certamente in aperto contrasto con

l'obiettivo in esame perseguito dall'Unione. In altre parole, come riconosciuto dall'ECRE, “by introducing various and varying categories of second

and third “responsible” host countries, States have actually increased, rather than reduced, the situations of refugee in orbit”.302 _{In questo contesto va considerato il}

carico di sofferenza cui viene sottoposto il soggetto in cerca di protezione, che oltre alla propria situazione personale deve anche sopportare una prolungata incertezza circa la possibilità di poter vedere esaminata la propria richiesta: “for the refugee, the psychological effect of such uncertainty and

worry as to which country, if any, in the end is going to “take responsibility”, constitutes an inhumane, additional and avoidable strain”.303

Passando ad esaminare un altro aspetto, va sottolineato come in dottrina sia stata evidenziata un'ulteriore contraddizione fra la disciplina in materia di Paesi terzi sicuri e le finalità del Sistema europeo comune di asilo. Va infatti osservato come, all'esito del trasferimento di un richiedente asilo verso uno di questi Stati, l'esame della domanda di protezione sia regolato dalla disciplina in materia di asilo presente in tale Paese. A tale proposito va notato come molto spesso negli Stati terzi non siano presenti standard di protezione equivalenti a quelli dei Paesi dell'Unione: basta pensare a titolo di esempio alle situazioni di violenza indiscriminata nel corso di conflitti armati, in relazione alle quali è riconosciuta una protezione dalla direttiva sulle qualifiche ma non dalla Convenzione di Ginevra. In tali situazioni, dunque, il trasferimento di un richiedente verso un Paese terzo metterebbe in luce un'evidente contraddizione fra norme diverse del sistema europeo di asilo: da un lato, infatti, si persegue un miglioramento degli standard a vantaggio degli individui attraverso la previsione della protezione sussidiaria; dall'altro lato invece, attraverso il trasferimento a Stati terzi della

302 _{Cfr. ECRE (European Council on refugees and exiles), “Safe third countries: myths and realities”,}

febbraio 1995, reperibile in: http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/403b5cbf4.pdf

responsabilità dell'esame delle domande, si favorisce indirettamente una

contrazione delle garanzie per il richiedente.304

Un altro aspetto su cui è opportuno riflettere è quello relativo ai costi delle misure adottate e delle pratiche amministrative espletate in base alle norme sul Paese terzo sicuro. Basti pensare che il richiedente asilo può essere sottoposto a svariate procedure di ammissibilità, misure di trattenimento, trasferimenti, prima che la sua domanda venga finalmente esaminata nel merito. In tal modo tutto il sistema si può rivelare molto oneroso per gli Stati interessati; senza contare che, nei casi in cui all'esito del procedimento sul merito si dovesse pervenire ad un diniego della protezione, i precedenti

oneri e costi apparirebbero completamente privi di utilità.305

Infine non bisogna trascurare l'effetto che i trasferimenti fondati sulla nozione di Paese terzo sicuro possono generare in termini di stimolo all'attività dei trafficanti di essere umani. È infatti stato appurato che “il

numero di individui in entrata, che temono di essere respinti in altri Paesi e quindi scelgono di non presentare per nulla una domanda di asilo, è cresciuto drammaticamente, allo stesso modo delle attività dei trafficanti illegali di persone in questi Paesi”.306

Anche il recepimento della nozione di Paese di origine sicuro, come avvenuta nell'ordinamento dell'Unione e nei sistemi dei vari Stati membri, appare in contrasto con gli obiettivi del Sistema europeo comune di asilo. Uno degli obiettivi ultimi di quest'ultimo è infatti la predisposizione di una procedura comune in materia di asilo in tutti gli Stati membri. Questo elemento a ben vedere non può non ricomprendere anche le condizioni di accesso alla procedura, ed in tal senso riguarda anche la disciplina legata alle nozioni di Paese sicuro. Tuttavia con riferimento specifico al concetto di Paese d'origine sicuro, va registrato in primo luogo come un elenco comune degli Stati che rientrano in tale categoria non sia stato adottato da parte

304 _{Cfr. G. Bartolini, “Osservazioni in margine alla direttiva procedure 2005/85/CE”, in P. Benvenuti}

(a cura di), “Flussi migratori e fruizione dei diritti fondamentali”, Il Sirente, 2008, pp. 187-188.

305 _{Sul punto cfr. ECRE (European Council on refugees and exiles), cit., parr. 41-42.}

dell'Unione; in secondo luogo va notato come, nei casi in cui elenchi di questo tipo sono stati adottati a livello nazionale, si è registrata una fortissima divergenza nel contenuto di tali atti. A tale proposito va citata una ricerca condotta dall'ACNUR nel 2010: lo studio ha preso in esame gli elenchi di Paesi di origine sicuri adottati da tre Stati membri (la Germania, la Francia e il Regno Unito), mostrando come vi fosse un unico paese (il Ghana) che compariva in tutti e tre gli elenchi, mentre vi era totale

divergenza riguardo agli altri Stati terzi designati come sicuri.307 _{Un altro}

esempio del problema può essere dato dall'adozione da parte del Belgio in data 23 marzo 2012 di un elenco di sette Paesi di origine sicuri,

comprendente anche l'Albania ed il Kosovo,308 _{e dalla quasi simultanea}

sentenza del Consiglio di Stato francese, in data 26 marzo 2012, con la quale tale organo ha annullato la precedente decisione dell'amministrazione francese di includere quei medesimi due Stati nell'elenco dei Paesi di

origine sicuri.309 _{La conseguenza è che mentre in Belgio i richiedenti asilo}

provenienti da tali regioni risultano gravati dall'ulteriore onere di dimostrare che la presunzione di sicurezza non è applicabile nel loro caso specifico, nella vicina Francia tali soggetti non possono più essere considerati come provenienti da un Paese di origine sicuro.

È stato osservato dall'ACNUR come tale divergenza discenda in buona misura dalla formulazione alquanto generica dell'art. 30 della direttiva sulle procedure, la quale lascia un'ampia discrezionalità agli Stati membri sia con riferimento alle fonti di informazioni utilizzate per individuare i Paesi

sicuri, sia in relazione ai criteri di valutazione da applicare.310 _{In effetti}

307 _{Cfr Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati /ACNUR), “Improving Asylum} Procedures: Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice - Detailed Research on Key Asylum Procedures Directive Provisions”, marzo 2010, p. 336 reperibile in: http://www.unhcr.org/refworld/docid/4c63e52d2.html

308 _{Cfr. http://www.emnbelgium.be/news/list-safe-countries-origin-approved-council-ministers}

309 _{Conseil d'État, N}os _{349174, 349356, 349357, 349653, 350189, décision du 26.03.2012,}

reperibile in http://www.impatriation-au-quotidien.com/images/10-textes-de-lois/jurisprudences/conseil- detat/ce_2012/ce_2012-03-26_no349174-349356-349357.pdf

310 _{Cfr. Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR), “UNHCR comments} on the European Commission’s amended proposal for a Directive of the European Parliament and of the

anche in dottrina si è sottolineato che “in presenza di una valutazione

decentralizzata ad opera di ogni Stato, un elemento fondamentale per un efficace funzionamento del sistema è costituito dall'accuratezza delle informazioni su cui gli Stati membri basano le proprie valutazioni”, accuratezza che appare minata dalla “scarsa attenzione alla valutazione ed attendibilità delle informazioni disponibili”.311 _A

tale proposito va osservato come la proposta iniziale della direttiva qualifiche prevedesse indicazioni maggiormente dettagliate sul punto, imponendo agli Stati di basarsi su una variegata serie di fonti, fra cui i rapporti delle missioni diplomatiche, quelli delle organizzazioni non governative, e le notizie di stampa. Tale previsione non è tuttavia stata oggetto di approvazione, risultando il testo finale dell'art. 30 alquanto più generico, limitandosi ad indicare quali fonti di informazione gli altri Stati membri, l'ACNUR, il Consiglio d'Europa e altre organizzazioni internazionali competenti. Purtroppo va segnalato come anche la proposta di rifusione della direttiva attualmente all'esame delle istituzioni dell'Unione non presenti particolari avanzamenti su questo punto, limitandosi ad integrare l'elenco delle fonti con le informazioni fornite dal neoistituito

Ufficio europeo di sostegno per l'asilo.312 _{Non è invece previsto alcun}

riferimento ai rapporti delle o.n.g., che pure hanno assunto un ruolo sempre più preponderante, anche grazie al credito attribuito loro da parte

della giurisprudenza internazionale.313

È chiaro come da tale divergenza consegua un profondo differenziale nella possibilità per gli individui di determinati Paesi di ottenere protezione, o quanto meno di vedere esaminata la propria domanda adeguatamente, a seconda che questa venga presentata in uno

Council on common procedures for granting and withdrawing international protection status, (Recast) COM (2011) 319 final , p. 4, reperibile in: http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/4f3281762.pdf

311 _{Cfr. G. Bartolini, “Osservazioni in margine alla direttiva procedure 2005/85/CE”, in P. Benvenuti}

(a cura di), “Flussi migratori e fruizione dei diritti fondamentali”, Il Sirente, 2008, p. 186.

312 _{Art. 37 par. 3 della proposta di rifusione.}

313 _{Cfr. Corte europea dei diritti dell'uomo, Grande Camera, M.S.S. c. Belgio e Grecia, sentenza}

21.01.2011, ricorso n. 30696/09; Corte europea dei diritti dell'uomo, Grande Camera, Hirsi e altri c. Italia, sentenza 23.02.2012, ricorso n. 22765/09.

Stato membro piuttosto che in un altro. Tutto ciò appare in aperto contrasto con gli obiettivi del Sistema europeo comune di asilo, come ribaditi nel Programma di Stoccolma, i quali si prefiggono l'istituzione di un sistema nel quale sia garantita ad ogni richiedente la medesima possibilità di ottenere protezione, indipendentemente dallo Stato membro in cui viene presentata ed esaminata la domanda.

2.5 Le barriere normative all'accesso alla procedura negli