Il comparto servizi *

2.1 Introduzione

Come noto, la parola “servizi” evoca un insieme molto eterogeneo ed in conti- nuo allargamento. Riferendosi al cosiddetto terziario, l’analisi economica può da un lato guardare unicamente ai dati di contabilità nazionale e territoriale resi disponibili dagli istituti di statistica, oppure può addentrarsi nella specificità di tale insieme studiandone separatamente i singoli elementi. Come è facile capire, percorrere per intero questa seconda strada richiederebbe uno spazio che an- drebbe ben oltre i limiti del presente Rapporto.

Le pagine che seguono cercano di raggiungere un compromesso fra le esigen- ze di completezza e quelle di approfondimento concentrandosi solo su alcuni set- tori ascrivibili all’aggregato dei servizi. Ci concentreremo in primo luogo sul- l’offerta pubblica di servizi, definendone anzitutto i confini attraverso un’analisi della spesa del cosiddetto Settore Pubblico Allargato (sezione 2.2), poi dedican- do una lunga sezione di approfondimento al Sistema Sanitario Regionale (se- zione 2.3).

Parlando di spesa pubblica, si rischia inevitabilmente di mettere dentro un unico calderone cose molto diverse fra loro. Uno dei motivi per cui abbiamo scelto di occuparci del settore sanitario è che esso (assieme a quello pensionisti- co) è l’emblema del ruolo essenziale di una spesa pubblica “moderna”: non più chiamata ad essere il “motore keynesiano” di breve periodo del reddito nazio- nale o regionale, bensì a perseguire il miglioramento del benessere sociale (welfare) di una data collettività (in particolare della sua componente anziana) rispetto ad una situazione di “non intervento”. Per la gran parte delle economie sviluppate tale ruolo costituisce un fardello sempre più pesante a causa dell’in- vecchiamento della popolazione, ma rappresenta tuttavia un’incombenza larga- mente ineludibile. Per cercare di esprimere un giudizio di valore, in questi casi è utile ragionare non tanto in termini di valori assoluti (per cui una spesa elevata è

* Il capitolo è stato curato da Rinaldo Brau, al quale va attribuita anche la sezione 2.3.2. La sezione 2.2 è stata scritta da Massimo Carboni. Silvia Balia ha curato la sezione 2.3.1 e Barbara Pettinelli la sezione 2.3.3. Vittorio Pelligra ha scritto la sezione 2.4 e Oliviero Carboni la sezione 2.5. Il policy focus è di Luca Deidda.

un male o un bene a seconda dei punti di vista), quanto piuttosto di performance relative in termini di risultati, dotazioni e dinamiche di spesa pro capite rispetto ad alcune circoscrizioni geografiche di riferimento.

Alla spesa pubblica è stato storicamente attribuito anche un ruolo di promo- tore di sviluppo economico. Giudicare la capacità di perseguire tale secondo obiettivo diventa relativamente più agevole quando si analizza il differenziale fra Settore Pubblico in senso stretto (analizzato nella scorsa edizione del Rap- porto) e Settore Pubblico Allargato (SPA), che comprende attività produttive destinate alla vendita sotto il controllo degli enti pubblici generalmente non ri- conducibili al soddisfacimento di obiettivi di welfare. In presenza di eteroge- neità geografica nella dimensione assoluta e nella composizione di tale differen- ziale, ci dovremmo aspettare un maggiore orientamento della spesa pubblica verso obiettivi di sviluppo. Come mostriamo nella sezione seguente, la debole

performance di sviluppo della nostra economia non può certo trovare spiegazioni

negli insufficienti livelli complessivi di spesa pubblica. Al contrario, emergono utili suggerimenti dall’abnorme dimensione della parte corrente delle spese.

Per quanto riguarda invece l’offerta di servizi da parte del settore privato, la scelta è caduta su due settori fra loro molto diversi: da un lato ci soffermiamo infatti sull’evoluzione del settore della cooperazione, dall’altro analizziamo ab- bastanza in dettaglio il settore del credito sardo. La prima scelta non è tanto giu- stificata dalla dimensione in sé del settore (in Sardegna relativamente bassa), quanto da un ragionamento di prospettiva: soffermarsi anno per anno su un set- tore diverso per approfondire la conoscenza del tessuto produttivo sardo. Il se- condo approfondimento (in continuità con le precedenti edizioni del Rapporto) è invece ovviamente spiegato dalla sua ben diversa dimensione assoluta e dal fatto che il credito rappresenta il più rilevante dei cosiddetti “servizi alle imprese”.

2.2 La spesa nel Settore Pubblico Allargato in Sardegna

Nella scorsa edizione del Rapporto è stata analizzata la dinamica della spesa in Sardegna nel settore pubblico in senso stretto. L’obiettivo di questa sezione è quello di approfondire l’argomento, prendendo in considerazione anche i settori extra pubblica amministrazione (PA) che di fatto interagiscono con il sistema della spesa pubblica15.

15 _{La fonte informativa per queste analisi è quella del Dipartimento per le Politiche di Sviluppo, che}

fornisce annualmente la serie storica regionale aggiornata per i settori di spesa, per le categorie e per i relativi soggetti eroganti.

Il concetto di SPA si riferisce ad un aggregato più esteso rispetto a quello “classico” delle Amministrazioni Pubbliche: sono comprese infatti anche le im- prese nazionali e locali che producono beni e servizi di pubblica utilità finaliz- zati alla vendita, sotto il controllo diretto o indiretto da parte di enti pubblici16_.

In particolare, verranno proposti alcuni spunti di riflessione concernenti: ¾ la dimensione della spesa del SPA nell’economia regionale

¾ le differenze nella spesa tra PA e SPA

¾ il livello della spesa pro capite del SPA nei singoli comparti

I dati utilizzati si riferiscono alla media del periodo 1996–2006. In riferi- mento alla costruzioni dei livelli di spesa sul PIL verrà utilizzata la serie 1996– 2005, data la mancanza di una serie omogenea del PIL che copra l’intero periodo. Per quanto riguarda la ripartizione della spesa pubblica tra i vari livelli

di governo, il dato della Sardegna è pressoché omogeneo rispetto a quello delle

altre regioni. Si evidenzia tuttavia una differenza di qualche punto percentuale a favore delle imprese pubbliche e dell’amministrazione regionale in senso stretto, a scapito del livello centrale; ciò verosimilmente anche a ragione del- l’autonomia statutaria nella nostra Regione. Infatti la componente statale copre circa il 48% delle spese totali (55% come media del Mezzogiorno e 57 come media nazionale), quella regionale circa il 17% e il restante 34% è imputabile a imprese pubbliche e amministrazioni locali. I valori, pubblicati lo scorso anno, per la sola PA evidenziavano una componente statale pari a circa il 60% delle spese totali17_.

16 _{Cosi come introdotto con la legge n. 468/1978 di riforma della contabilità di Stato.}

17 _{A livello settoriale la ripartizione fra i vari livelli di governo in Sardegna risulta alquanto fuori linea}

rispetto al Mezzogiorno e all’Italia. In particolare è il settore dell’acqua, già segnalato nel precedente Rapporto come caso sui generis, a risultare un’eccezione anche nelle elaborazioni per SPA. Il dato sulle risorse impiegate in questo comparto, analizzate dal punto di vista della gestione della spesa pubblica, risulta disomogeneo rispetto al dato medio del Mezzogiorno e della stessa media nazionale in quanto la risorsa idrica è totalmente svincolata dalla gestione statale. Circa il 78% delle risorse nel settore idrico è riconducibile all’Amministrazione Regionale, contro il 30% nel Mezzogiorno e il 13% in Italia. Tale risultanza è verosimilmente legata all’istituzione di un ufficio apposito per emergenza idrica in Sardegna, e strettamente connessa alla dialettica con gli enti locali che rivendicano la gestione sul territorio della risorsa acqua. Con la creazione di Abbanoa e la titolarità delle quote in capo agli enti locali, probabilmente il dato 2006 convergerà verso la configurazione della media nazionale. Un altro settore con forti concentrazioni nei livelli di spesa regionale è quello relativo alla pesca, dove circa il 97% delle risorse è riconducibile all’amministrazione regionale. Tale peculiarità in questo caso è comune a tutte le regioni del Mezzogiorno, che presentano valori percentuali non dissimili. Diversa è invece la situazione media italiana, dove tale dato scende al 73% circa.

2.2.1. La dimensione della spesa del SPA nell’economia regionale

Una prima analisi comparativa dei livelli della spesa del SPA mette in luce una situazione non dissimile da quella evidenziata nella scorsa edizione facendo ri- ferimento al settore pubblico in senso stretto, per le sole regioni che si collocano al di sotto della media nazionale18_{. Differenze importanti si osservano invece}

per il gruppo di regioni che stanno al di sopra della media, con la Sardegna tra queste. Dal grafico 2.1 si nota come la nostra regione sia quella con il rapporto fra spesa del SPA e PIL maggiore rispetto a tutte le regioni. Il dato analogo per la spesa nella PA poneva la Sardegna al terzo posto, dopo la Calabria e la Valle d’Aosta. Il rapporto tra spesa e PIL è dello 0,83 contro una media nazionale dello 0,63 e dello 0,72 nel Mezzogiorno19_.