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4.2 Il concetto di performance e i principi ispiratori del nuovo processo di
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amministrazioni pubbliche, nonché alla crescita delle competenze professionali, attraverso la valorizzazione del merito e l’erogazione dei premi per i risultati perseguiti da singoli e dalle unità organizzative in un quadro di pari opportunità di diritti e doveri144. Nel nostro ordinamento, almeno fino alla riforma del 2009, l’attività di misurazione è stata impiegata come mero strumento di controllo, è stata successivamente valorizzata anche come mezzo per il governo e il miglioramento della gestione: la misurazione, infatti, deve oggi essere considerata funzionale a entrambi gli obiettivi poiché finalizzarla al solo controllo condurrebbe a ridurne il significato. Il problema che ha afflitto l’attività di misurazione nei decenni passati è legato a molteplici fattori: l’approvazione di tante riforme scarsamente applicate, l’atteggiamento degli organi di controllo che l’hanno applicata solo quale strumento sanzionatorio nei confronti di comportamenti formalmente non conformi, la mancata valorizzazione dei comportamenti lodevoli. Appare evidente che un sistema, che misuri solo per controllare e non anche per gestire e premiare il merito, finisca per avere profondi limiti. La misurazione delle performance è invece funzionale al miglioramento sia delle decisioni nell’ambito dei processi amministrativi e politici, sia della trasparenza e della rendicontazione agli organi di controllo e soprattutto ai cittadini e agli stakeholders. Proprio a questo scopo il D.Lgs. n. 150/2009 ha introdotto un sistema di misurazione finalizzato da un lato a valutare e poi premiare, dall’altro lato a rendere conto (accountability) e assicurare trasparenza.
144D. BOLOGNINO-G. D‟ALESSIO, Il dirigente come soggetto attivo e passivo della valutazione. La responsabilità dirigenziale legata al sistema di valutazione e la responsabilità per omessa vigilanza su produttività ed efficienza, in F. PIZZETTI-A.
RUGHETTI (a cura di), La riforma del lavoro pubblico, Torriana, 2010, pp. 249- 250.
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4.2.1 La trasparenza
La trasparenza costituisce un altro principio fondamentale del D.Lgs. 150/2009. ed è intesa, secondo l’esplicita definizione contenuta nell’art. 11, comma 1, del D.Lgs. n.
150/2009, come “accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli adempimenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità”145. Con il d.lgs.
n. 150/2009 la trasparenza, dunque, ha assunto, rispetto alla precedente disciplina, una nuova e più estesa configurazione, limitare quest’ultima al semplice diritto di accesso significa comprimere un’esigenza generale. Rapportare la trasparenza solo al diritto di accesso significa che solo alcuni, e cioè i portatori di una situazione giuridicamente rilevante e legittimante l’accesso, possono beneficiare degli effetti della trasparenza e svolgere quel controllo sociale che, invece, deve essere prerogativa di tutta la collettività dei cittadini146. In altri termini, la trasparenza è strumentale proprio a forme diffuse di controllo sociale dell’operato delle pubbliche amministrazioni, a conferma della divergenza di tale fattispecie rispetto a quella del diritto d’accesso, nell’esercizio del quale sono inammissibili, ai sensi dell’art. 24, comma 3, della legge n. 241/1990, le istanze ‹preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle Pubbliche Amministrazioni. Corollario di questa impostazione normativa è la tendenziale pubblicità anche sulle performance della pubblica amministrazione che risulta come strumento di relazione e coinvolgimento degli stakeholders per ridurre al massimo la distanza tra le singole PP.AA. e la società civile. La delibera n. 2/2012 della Civit ha puntualizzato che, nella logica del decreto Brunetta, la trasparenza favorisce la partecipazione dei cittadini all’attività delle pubbliche amministrazioni ed è funzionale a tre scopi: 1) sottoporre al controllo diffuso ogni fase del ciclo di gestione della performance per consentirne il miglioramento; 2) assicurare la conoscenza, da parte
145P. TANDA, Controlli amministrativi e modelli di governance della Pubblica Amministrazione, Giappichelli, 2002.
146 R. MARRAMA, La pubblica amministrazione tra trasparenza e riservatezza nell’organizzazione e nel procedimento
amministrativo, in AA. VV., L’Amministrazione pubblica tra riservatezza e trasparenza. Atti del XXXV Convegno di studi di scienze dell’Amministrazione, Milano, 1991, p.63.
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dei cittadini, dei servizi resi dalle Amministrazioni, delle loro caratteristiche quantitative e qualitative nonché delle loro modalità di erogazione; 3) prevenire fenomeni corruttivi e promuovere l’integrità.
Il principale strumento previsto dal legislatore per garantire la trasparenza l’integrità delle amministrazioni è il Programma triennale per la trasparenza e integrità (art. 11, comma 2, del D.Lgs. n. 150/2009). Tale documento deve essere redatto dall’organo di indirizzo politico-amministrativo di ciascuna Amministrazione, sulla base delle linee guida predisposte dall’apposita Sezione per l’integrità nelle Amministrazioni Pubbliche, istituita all’interno della Commissione di cui all’art. 13. Ai fini dell’adozione del documento e dei relativi aggiornamenti annuali, è previsto un obbligo di sentire preventivamente le associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti. Il Programma triennale per la trasparenza e i suoi aggiornamenti annuali devono rappresentare, ai sensi dell’art. 11, comma 2, del D.Lgs. n. 150/2009, le iniziative che ciascuna amministrazione prevede di adottare per garantire un adeguato livello di trasparenza, di legalità e di sviluppo della cultura dell’integrità. All’interno del Programma triennale per la trasparenza devono inoltre essere specificate, con riferimento alle iniziative che ciascuna amministrazione intende adottare, le modalità, i tempi di attuazione, le risorse dedicate e gli strumenti di verifica dell’efficacia delle stesse. Per ciascuna amministrazione è previsto l’obbligo di istituire sul proprio sito istituzionale un’apposita sezione di facile accesso, denominata “Trasparenza, valutazione e merito” al cui interno dovranno essere pubblicati: il Programma triennale per la trasparenza con l’indicazione del relativo stato di attuazione, il Piano e la Relazione sulla performance con l’ammontare complessivo dei premi stanziati ed effettivamente distribuiti, l’analisi dei dati relativi all’utilizzo della premialità sia per i dirigenti sia per gli altri dipendenti, i nominativi e i curricula dei componenti degli Organismi indipendenti di valutazione e del Responsabile delle funzioni di misurazione della performance di cui all’art. 14, i curricula dei titolari di posizioni organizzative, le retribuzioni dei dirigenti e delle componenti variabili della stessa e di quelle legate alla valutazione di risultato, i curricula e le retribuzioni di coloro che rivestono incarichi di indirizzo politico-amministrativo, gli incarichi, retribuiti e non retribuiti, conferiti ai dipendenti pubblici e a soggetti privati. Sempre
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nell’ottica della cultura della legalità e della trasparenza, viene previsto uno specifico obbligo di individuare annualmente i servizi erogati agli utenti, sia finali che intermedi, nonché di provvedere alla contabilizzazione e all’evidenziazione dei costi effettivi e di quelli imputati al personale per ogni servizio erogato, nonché al monitoraggio del loro andamento nel tempo. I dati dovranno poi essere pubblicati sui propri siti istituzionali (art. 11, comma 4, D.Lgs. n. 150/2009). Sotto il profilo sanzionatorio, in caso di mancata adozione e realizzazione del Programma triennale, così come di mancato adempimento degli obblighi di pubblicazione sul sito istituzionale, è previsto il divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti preposti agli uffici coinvolti147.
147C. TROMBETTA-S. TROMBETTA, Valutazione delle prestazioni e sistema premiante. Come applicare la riforma Brunetta del pubblico impiego, Franco Angeli, 2010, pp. 52- 55.
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