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spoils system puro entrò in crisi, rendendosi necessario apportare precisi contrappesi e limitazioni alla sua applicazione. Il 16 gennaio 1883 fu approvato il Civil Service Reform Act, conosciuto anche come “Pendleton act”, dal nome del Senatore dell’Ohio che lo presentò, che introdusse i principi del “merit system”.
La legge Pendelton segnò una svolta fondamentale perché si preoccupò, non solo di enunciare dei principi (concorso pubblico, garanzia del posto di lavoro pubblico, apoliticità del lavoro pubblico, merito elemento alla base del funzionamento della P.A.) ma anche e soprattutto di istituire un soggetto pubblico neutrale chiamato a presidiare la reale attuazione del Merit system: fu istituita la
“United States Civil Service Commission” (oggi “Office of Personnel Management – OPM” ), con il compito di gestire il personale pubblico (al posto dei politici), con particolare riferimento all’accesso e alla progressione di carriera.
Le vicende successive riguardanti il merit system non seguirono un percorso lineare, perché più volte i suoi principi cardine furono sottoposti agli “attacchi”
di Presidenti che mal tolleravano le influenze all’azione dei vertici politico-amministrativi poste da un’Amministrazione neutrale. Ad ogni modo, erano state poste le basi di un sistema giuridico dominato dal merito che fu progressivamente esteso fino a divenire praticamente generalizzato dagli anni ’30 e anche se la legge Pendleton non poteva ovviamente abrogare l’articolo della Costituzione che dà titolo al Presidente di nominare i titolari di cariche pubbliche negli Stati Uniti, lo spoils system andò man mano configurandosi come regime derogatorio ed eccezionale.
Oggi, coerentemente con lo spirito delle riforme che hanno interessato l’ordinamento statunitense, lo spoil system interessa una selezionata parte di incarichi conferiti discrezionalmente dal Presidente (circa un migliaio) e prevede una serie di contrappesi: ad esempio molti dei nuovi dirigenti che vengono messi al posto dei licenziati (si tratta per lo più dei dirigenti delle principali amministrazioni, agenzie federali e ambasciatori) non possono essere scelti liberamente dal Presiedete ma devono avere l’approvazione del Senato, secondo
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il c.d. meccanismo dell’advice and consent. Tutto ciò premesso, il tratto essenziale che distingue le modalità con cui talemeccanismo trova applicazione nell’ordinamento italiano rispetto all’ ordinamento americano è nella circostanza per cui, in quest’ultimo, si ha la piena coincidenza tra il rapporto di lavoro dirigenziale e la durata dell’organo politico che lo nomina, da cui discende la diretta conseguenza della necessaria sostituzione dei vertici burocratici delle pubbliche amministrazioni al mutare della compagine governativa. Al contrario, nel nostro ordinamento, a partire dalla l. 59/1997 e dal suo decreto attuativo d.lgs.
80/98, è stata introdotta la scissione tra rapporto di lavoro (rapporto di servizio) e rapporto organico (rapporto d’ufficio) quindi i dirigenti, una volta vinto il concorso per l’accesso al pubblico impiego, sono inquadrati nei ruoli dello Stato e restano nei ruoli pur potendo essere revocati e sostituiti nel loro incarico.
Su questo aspetto distintivo si regge la diversità della disciplina italiana rispetto alla matrice statunitense. Si parla, pertanto, di spoils system “all’italiana”, nel senso che la cessazione dall’incarico dirigenziale non ha comunque effetto sulla stabilità del rapporto di lavoro, stante la predetta separazione tra il rapporto di servizio e il rapporto d’ufficio, a differenza degli Stati Uniti dove al mutamento dell’esecutivo fa seguito il licenziamento dei dirigenti.
In Italia, una prima introduzione dei meccanismi delle spoglie si ha con il citato d.lgs. 80/98 attraverso una forma di cessazione semiautomatica per gli incarichi apicali di vertice, caratterizzati da un particolare grado di fiduciarietà (i.e.
segretario generale, capo di dipartimento). Nei confronti dei soggetti titolari di tali incarichi era prevista la revoca, la modifica e il rinnovo a seguito di una espressa scelta in tal senso dal nuovo esecutivo, da esplicitare entro novanta giorni dal voto di fiducia al Governo; decorso tale termine, gli incarichi per i quali non si fosse espressamente provveduto si intendevano confermati fino all’originaria scadenza.
Questa nuova disciplina comportava una rilevantissima innovazione, in quanto, prima del 1998 i dirigenti generali dei Ministeri erano scelti discrezionalmente
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dell’autorità politica, anche tra soggetti estranei all’amministrazione e una volta scelto e nominato dirigente, risultava incaricato a vita fino all’età del pensionamento e aveva il diritto di conservare l’incarico salvo che lui stesso ne accettasse un altro. Una più decisa introduzione dello spoils system in Italia sul piano normativo avviene con la l. 15 luglio 2002, n. 145, (c.d. legge Frattini), in materia di riordino della dirigenza statale, che, a distanza di poco più di un anno dall’entrata in vigore del d.lgs. 165/2001, riscrive la normativa in materia di pubblico impiego, riformulando l’art. 19, ottavo comma del d.lgs. 165/2001. La nuova norma prevede, infatti, uno spoils system decisamente più marcato per gli incarichi dirigenziali di vertice, destinati ora a cessare automaticamente dopo novanta giorni dal voto di fiducia al nuovo Governo, cosa che garantisce una maggiore flessibilità del potere di scelta della politica nei confronti della dirigenza.
Accanto al regime di decadenza dagli incarichi come sopra trattato, l’esperienza italiana ha registrato due vicende definibili di “spoils system una tantum”, che ha provocato decadenze degli incarichi dirigenziali estese ben oltre la cerchia degli incarichi apicali e in momenti temporali non coincidenti affatto con quello dell’insediamento di un nuovo esecutivo. Infatti, la legge Frattini, sopprimendo il principio in base al quale ai dirigenti pubblici dovesse essere assicurata la permanenza per un periodo minimo nell’incarico attribuito e azzerando i contratti in essere, ha consentito al nuovo Governo di sostituire ad nutum i dirigenti in carica. Nel breve giro di tre anni, due diverse maggioranze (prima quella di centro- sinistra, poi quella di centro-destra) si sono dotate di nuove normative per regolare la dirigenza, con particolari disposizioni “ad hoc e una tantum” che hanno inciso su tutti gli incarichi dirigenziali in corso, coinvolgendo il livello dirigenziale generale e quello di base (quindi non la stretta fascia della dirigenza apicale, snodo tra politica e amministrazione, bensì quella preposta alla generalità degli uffici dirigenziali subordinati). Viene in rilievo, per primo, l’art. 8, del D.P.R. n. 150 del 1999 (norma transitoria dettata per il primo inquadramento dei
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dirigenti statali nel nuovo ruolo unico della dirigenza, prevista dal D. Lgs. n. 80 del 1998 e poi abrogato dalla L. n. 145 del 2002), che ha previsto la cessazione automatica di tutti gli incarichi dirigenziali in essere, sia di livello generale che di base, mantenendo in capo ai dirigenti una mera aspettativa di proposta di incarico.
A distanza di circa tre anni dal D.P.R. n. 150 del 1999, l’art. 3, comma 7, della L.
n. 145 del 2002 ha anche esso individuato una particolare normativa transitoria legata al riordino della dirigenza statale, che ha inciso sugli incarichi dirigenziali in corso alla data di entrata in vigore della legge. I dirigenti sono stati, infatti, coinvolti in un turbinoso valzer di decadenze automatiche o di rotazione di tutti gli incarichi dirigenziali concernenti le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, secondo due distinti meccanismi. Per gli incarichi di livello generale si è previsto la decadenza ope legis decorsi sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge (termine legale finale di durata degli incarichi), periodo nel quale restava consentita esclusivamente l’attività di ordinaria amministrazione. L’altro meccanismo, riservato agli incarichi “semplici” (cioè di livello non generale) ha fatto leva sulla possibilità per l’amministrazione di disporre rotazioni negli incarichi entro novanta giorni, tuttavia, escludendo la cessazione automatica degli incarichi stessi. Coinvolti, inoltre, anche gli incarichi di Direttore generale degli enti pubblici vigilati dallo Stato, sancendone la decadenza ope legis85
È facile cogliere il pericolo che potrebbe derivare dal ripetersi ciclico di fenomeni del genere, con effetti assimilabili, a quelle di un gradimento politico esteso a tutta la dirigenza statale (che l’utilizzo dello schermo rappresentato dalle esigenze derivanti dall’applicazione di nuove norme potrebbe mascherare). Il recesso ante tempus di incarichi dirigenziali non apicali, dovuta a decisione unilaterale (una tantum) del legislatore, potrebbe significare mano libera ad ogni nuova maggioranza nel rimuovere tutti i funzionari che non offrono sufficienti garanzie di fedeltà politica nella realizzazione del programma di governo. Inoltre, nel
85 Silvestro C., Spoil system statunitense e spoil system all’italiana a confronto, Foro Amministrativo, 2003, 2, 966.
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risolvere con atto legislativo gli incarichi dirigenziali in corso e non ancora scaduti, il Parlamento va ad utilizzare impropriamente lo strumento legislativo per produrre effetti tipici di un provvedimento di revoca, ingenerando più di un dubbio sull’eccesso di potere legislativo che verrebbe a realizzarsi: risultano, infatti, aggirate le garanzie fondamentali del giusto procedimento e del controllo giurisdizionale, con effetti poco armonizzabili con i principi stabiliti dall’art. 97 Cost. (imparzialità e buon andamento) e di ragionevolezza86.
D’altro canto, lo spoils system una tantum non appare neppure una garanzia idonea contro la pratica delle cosiddette “nomine della mezzanotte”. Il termine rinvia ad un famoso episodio della storia amministrativa statunitense che vide protagonista il presidente John Adams (il predecessore di Jefferson), il quale la sera precedente all’abbandono della carica indicò quale presidente della Corte Suprema l’amico e collega di partito John Marshall. Il problema riguarda, quindi, eventuali conferimenti di incarichi dirigenziali (non apicali) effettuati da parte di un esecutivo in scadenza e dotati di un termine di durata ultrattivo (destinati, perciò, ad avere effetti nei confronti del governo subentrante, magari di segno politico opposto). In tal caso appare abnorme la realizzazione di interventi di spoils system una tantum, con disposizioni legislative ad hoc adottate dalla maggioranza subentrante, che revochino in forma generalizzata gli incarichi dirigenziali in corso allo scopo di far cadere anche le “nomine della mezzanotte”. Meglio opererebbe, invece, un meccanismo centrato sulla sottoposizione a conferma (o, eventualmente, a revoca) delle sole nomine effettuate dal governo uscente negli ultimi mesi di mandato. Il riferimento è all’analoga soluzione già offerta dall’art.
6, della L. n. 145 del 2002, che consacra la facoltà per il governo neoincaricato di confermare, revocare, modificare o rinnovare, entro i sei mesi dalla fiducia, le
86 Da segnalare che sull’ambito di applicazione e le modalità attuative dello spoil system una tantum previsto dalla L. n.
145/2002, il Consiglio di Stato si è espresso con il parere n. 2552/2002, in Il Lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni, 2003, 6, 1266. In quella occasione, i magistrati di Palazzo Spada hanno stigmatizzato che l’estensione, alle categorie in regime di diritto pubblico, di forme di cessazione degli incarichi come quelle previste dall’art. 7 comma 3, L. n. 145/2002 risulta priva di supporti sistematici oltre che letterari.
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nomine degli organi di vertice e dei consigli di amministrazione o degli organi equiparati di enti pubblici, che siano state conferite dal governo o dai ministri precedenti nei sei mesi antecedenti alla scadenza naturale della legislatura (ovvero nel mese antecedente lo scioglimento anticipato di entrambe le Camere). Tale norma ha, altresì, fatto proprio un meccanismo semi-automatico di incidenza sulle nomine, giacché decorsi i sei mesi dal voto di fiducia al nuovo governo, gli incarichi in questione, per i quali non si sia provveduto, si intendono confermati fino alla loro naturale scadenza.
In dottrina si è discusso dell’ampliamento operato con la riforma del 2002 della platea dei soggetti interessati da spoils system.
In conclusione, nel rispetto dei principi ricavabili dalla Costituzione, l’applicabilità dell’istituto delle spoglie dovrebbe, però, contemperare due opposte esigenze: da un lato, avere la disponibilità del ceto dirigente a tradurre l’indirizzo politico in provvedimenti ed atti di gestione (ovvero l’efficacia dell’azione amministrativa); dall’altro, garantire l’imparzialità dell’attività amministrativa, preservandola dagli effetti della contaminazione politica che deriverebbero da una incontrollata fidelizzazione della dirigenza. La delicata ricerca di un punto di equilibrio tra due interessi indispensabili al corretto funzionamento dell’apparato amministrativo ha posto il problema della definizione di una serie limiti e garanzie all’applicazione di detto istituto.
La giurisprudenza ha quindi elaborato, come si vedrà, una serie di cautele affinché tali meccanismi siano coerenti e compatibili con i principi costituzionali della distinzione tra indirizzo politico e attività di gestione, imparzialità e buon andamento dell’attività amministrativa.
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