evidenziati illustrano sia punti comuni che divergenze, queste ultime dovute soprattutto a due fattori: la presenza o meno di un’espressa disciplina costituzionale dell’emergenza e la contrapposizione fra diversi modelli di forma di Stato e di governo.
Mentre in Spagna troviamo l’art. 116 Cost., che riconosce esplicitamente la sussistenza di diversi possibili stati di emergenza a seconda dei casi concreti e delinea le loro conseguenze per l’ordinamento, negli Stati Uniti la disciplina dell’emergenza si fonda interamente su una legge ordinaria (il National Emergencies Act), applicabile ad ogni tipo di emergenza. Si tratta di due impostazioni alquanto differenti, poiché il modello spagnolo attribuisce un chiaro fondamento costituzionale alle iniziative dell’esecutivo, che rimane meno precisamente definito nel contesto statunitense. Diverso è anche lo schema di definizione dei poteri d’emergenza: in Spagna essi sono direttamente elencati dalla disciplina attuativa secondo previsioni più o meno tipizzate119, mentre negli Stati Uniti si ha un rinvio ai poteri conferiti al Presidente da un
insieme ampio (ma finito) di previsioni legislative federali.
Entrambi gli ordinamenti attribuiscono un ruolo predominante nella gestione dell’emergenza all’esecutivo120, indicato espressamente come soggetto competente in
materia121; esso si esplica prevalentemente attraverso atti aventi efficacia, de iure o de facto, di norme primarie o analoghe (reales decretos, decretos-leyes, proclamations,
executive orders122). Questo comporta un deciso accentramento di poteri, soprattutto
nella figura apicale (il Presidente del Governo in Spagna; il Presidente negli Stati Uniti, esplicitamente individuato dalla legge del 1976 come titolare dei poteri speciali, per il cui esercizio può comunque avvalersi di dipartimenti ed agenzie federali), rafforzando eventualmente tendenze preesistenti alla “presidenzializzazione” della forma di governo laddove questa non sia già tale.
Rimane però la differenza di fondo fra la forma di governo parlamentare spagnola, caratterizzata storicamente da un forte grado di cooperazione fra Governo e maggioranza parlamentare e dalla preminenza del Primo ministro in quanto leader del partito di maggioranza o principale della coalizione123, e quella presidenziale
statunitense, nella quale il Presidente, pur individualmente titolare di vaste attribuzioni costituzionali, non ha di per sé un rapporto diretto con il Congresso: nella prima legislativo ed esecutivo hanno dovuto confrontarsi ed interagire più volte in occasione
119 L.O. 4/1981, artt. 11-12.
120 Anche se questa, in realtà, è una caratteristica quasi intrinseca della disciplina degli stati
d’eccezione nella gran parte degli ordinamenti contemporanei e non solo.
121 Così L.O. 4/1981, art. 4, per la Spagna; il National Emergencies Act, cit., sez 202, per gli Stati
Uniti.
122 Peraltro, in entrambi gli ordinamenti la disciplina applicabile si limita a prescrivere la tipologia di
atto richiesta per la dichiarazione e/o proroga dello stato di emergenza, lasciando impregiudicato il ricorso sussidiario agli abituali poteri normativi d’urgenza (visibile nell’impiego di decretos-leyes in Spagna e
executive orders negli USA).
123 Cfr. anche J. M. CASTELLÁ ANDREU, Sistema parlamentario y régimen electoral en España:
similitudes y diferencias entre la forma de gobierno en el Estado y las comunidades autónomas, in Cuest.
delle proroghe dello stato di allarme, nella seconda il rapporto è stato maggiormente indiretto. Si può affermare che in entrambi i casi le assemblee siano intervenute quando costituzionalmente richiesto, ossia per approvare leggi (principalmente allo scopo di stanziare fondi) e per esercitare le forme previste di controllo sull’operato del governo in fase di emergenza: queste ultime sono molto più rigorose nel caso spagnolo, in quanto il Congresso dei Deputati è chiamato obbligatoriamente a discutere e pronunciarsi sull’eventualità di prorogare lo stato dall’allarme dopo 15 giorni, mentre nell’esempio statunitense il controllo di cui alla legge del 1976 (sez. 202) si svolge su cadenza semestrale ed il suo mancato esercizio non pregiudica l’efficacia delle misure vigenti124. All’esecutivo, invece, è spettato il compito di delineare e attuare una strategia
a livello nazionale.
Per quanto riguarda invece la forma di Stato, in entrambi i Paesi si assiste, in contemporanea ed in correlazione all’accentramento dei poteri nell’esecutivo, ad una riallocazione, anche in via di mero fatto, di competenze dal livello regionale/statale a quello nazionale/federale, sia pur con differenze di fondo.
In Spagna il Governo nazionale si è trovato nella posizione di poter indirizzare e, se necessario, imporsi sull’azione delle Comunità Autonome, in virtù sia dell’art. 116 Cost. e della disciplina di attuazione, che lo identificano come autorità competente ad esercitare i poteri eccezionali, che della stessa struttura costituzionale dell’ordinamento, dove gli enti autonomi territoriali, pur nell’ampiezza delle loro attribuzioni, non presentano la stessa natura “originaria” e la stessa posizione istituzionale delle componenti di un sistema federale.
Negli Stati Uniti, al contrario, l’amministrazione federale, nonostante i poteri speciali conferiti dalla legge al Presidente in caso di emergenza, non gode di molti strumenti costituzionalmente vincolanti per indirizzare l’operato degli Stati, dovendosi così concentrare principalmente su interventi di coordinamento a livello nazionale. Sono gli Stati, al contrario, a poter decidere sulle misure da adottare nei rispettivi territori, comprese le più stringenti limitazioni alla circolazione, il che ha reso il quadro delle regole vigenti molto più variegato e mutevole a livello territoriale rispetto a quanto avvenuto in Spagna. Infine, l’emergenza ha posto in luce alcuni potenziali fattori di tensione insiti nei due modelli: per la Spagna, il contrasto fra l’approccio “egualitario” dello Stato centrale e le Comunità Autonome che invece rivendicano maggiore autonomia d’azione ed uno status differenziato dalle altre (Catalogna e Paesi Baschi); per gli Stati Uniti, i tentativi del governo federale di erodere gli ambiti di competenza degli Stati, soprattutto se unito ad un elevato livello di conflittualità politica.
Ciò che emerge dall’esame, in definitiva, è una tendenza comune alla centralizzazione ed all’accumulo del potere negli organi esecutivi, visibile sia al livello di governo nazionale che a quello regionale/statale; una tendenza comune, derivante da
124 Come conferma la prassi; A. KRONLUND, Emergency Rhetoric in the US Congress: Debating the
National Emergencies Act of 1976, in Res Publica: Revista de Filosofía Política, 27, 2012, 143 ss., osserva come il National Emergencies Act non sia stato in grado di assicurare il grado di controllo e partecipazione congressuale che ci si attendeva dalla sua approvazione, anche perché attribuisce l’iniziativa di dichiarare l’emergenza al Presidente e pone in capo al Congresso l’onere di dimostrarne ex
convinzioni circa la maggior idoneità dell’esecutivo a gestire le implicazioni della crisi e condivisa anche da altri ordinamenti, che nondimeno, nelle sue attuazioni concrete, risente fortemente delle preesistenti coordinate costituzionali riguardanti la disciplina dell’emergenza e la forma di Stato e di governo, finendo per esserne influenzato oltre che per influenzarle.
L’EMERGENZA COVID-19 IN GERMANIA E AUSTRIA: UN BILANCIO COMPARATO
ANDREA GATTI
Abstract italiano
Il presente contributo si propone di esaminare in una prospettiva critica le risposte di due ordinamenti europei, la Germania e l’Austria, nei primi quattro mesi dall’inizio dell’emergenza Covid-19. Si prenderanno in considerazione sia i profili legati all’organizzazione dello Stato (verticale tra livelli di potere e orizzontale tra organi apicali detentori dell’indirizzo politico) sia i profili legati alla restrizione dei diritti e delle libertà fondamentali. L’ultimo paragrafo sarà dedicato al raffronto tra queste esperienze e quella italiana, dal quale emergerà un bilancio critico.
Abstract inglese
The essay aims to investigate the German and Austrian response to the coronavirus pandemic (Covid-19) from a constitutional point of view. More precisely, it will be analysed two main aspects: on the one hand, the way the political powers (Government and Parliament) interacted to each other as well as the formal legal procedures followed by the lawmakers in order to adopt the necessary measure to face the crisis; on the other hand, it will be analysed the fundamental rights restrictions, their legitimacy and their limits. Finally, the critical results will be compared with the Italian response.
Keywords: Germany, Austria, Covid-19 Pandemic, State of emergency, Constitutional
freedoms
SOMMARIO: 1. Premessa: due Paesi, due risposte. – 2. Il caso tedesco: i fondamenti
costituzionali e normativi della risposta e le fonti impiegate. – 2.1 Le misure adottate. – 2.2 Criticità rilevate dalla dottrina. – 2.3 Gli interventi “attenuanti” della giurisprudenza costituzionale in materia di diritti di libertà. – 2.4 Un bilancio provvisorio del caso tedesco. – 3. Il caso austriaco: il Parlamento come vero timone della crisi. – 3.1 Le fonti impiegate e
Dottorando in Diritto pubblico comparato presso l’Università degli Studi di Pisa. L’articolo, e il
le misure adottate. – 3.2 Criticità rilevate dalla dottrina. – 4. Il “Politico” come metro d’azione alla base di entrambe le esperienze. Una lezione per l’Italia.