3. Gli Stati Unit
3.4. Rapporti fra Federazione e Stat
La crisi sanitaria ha visto sia l’attivazione di forme di collaborazione e coordinamento fra autorità federali e statali che momenti di scontro, anche piuttosto acceso e visibile, fra i due livelli di governo.
Data la gravità e le dimensioni dell’emergenza, l’amministrazione federale ha assunto un ruolo di coordinamento della risposta sanitaria ed economico-finanziaria a livello nazionale, come dimostra anche l’istituzione di un’apposita task force avvenuta con decisione presidenziale del 29 gennaio 2020108, prima ancora della dichiarazione
dello stato di emergenza, che ha ulteriormente centralizzato il potere di risposta alla crisi riconducendolo al Presidente e all’apparato politico-amministrativo da lui dipendente. L’azione federale ha coinvolto estesamente anche gli Stati, ricorrendo in particolare a
105Tratta dell’argomento R. BRIFFAULT, COVID-19 and the Law: Elections, in K. PISTOR, Law in
the., cit., 35 ss., che sostiene la necessità di urgenti modifiche della legislazione elettorale in modo da facilitare il ricorso al voto per posta, secondo procedure possibilmente standardizzate a livello nazionale e con adeguate garanzie di correttezza e sicurezza. Quanto alle elezioni presidenziali, il loro rinvio richiederebbe una modifica della legge federale che regola la scelta dei grandi elettori da parte degli Stati (3 U.S. Code § 1. Time of appointing electors), per cui l’eventuale scelta competerebbe al Congresso e
non unilateralmente al Presidente.
106 Si segnala in particolare la causa Friends of DeVito v. Wolf, Supreme Court of Pennsylvania,
Middle District, 68 MM 2020 (testo: www.pacourts.us), intentata da alcuni imprenditori contro l’ordine di chiusura delle imprese non essenziali emanato dal Governatore della Pennsylvania, decisa dalla Corte Suprema di tale stato a favore del Governatore col riconoscimento che egli ha esercitato correttamente i poteri d’emergenza previsti dall’Emergency Code statale. I ricorrenti sostenevano, al contrario, che l’ordine del Governatore violasse diversi principi e diritti costituzionali a livello federale e statale: la separazione dei poteri, il divieto di espropriazioni senza indennizzi, il due process, l’equal protection, i diritti del I Emendamento (in particolare quello di riunione). La Corte Suprema federale ha poi rigettato una petizione di certiorari contro tale decisione, confermando l’efficacia della misura ed astenendosi, per il momento, dall’entrare nelle controversie statali.
107 Si veda, ad esempio, South Bay United Pentecostal Church et al. v. Gavin Newsome, Governor of
California et al., 590 U.S. (2020), analizzata da C. GRAZIANI, Libertà di culto e pandemia (Covid-19): la
Corte Suprema degli Stati Uniti divisa, in www.giurcost.org, 2/2020, 357 ss., relativa, come la succitata
In re Hotze, al bilanciamento fra libertà di culto ed esigenze di salute pubblica, risolta a favore delle seconde dalla maggioranza della Corte, che non ravvede nel caso di specie una violazione del Primo Emendamento (laddove la dissenting opinion ritiene invece che le restrizioni imposte alle funzioni religiose siano discriminatorie e sproporzionate rispetto all’interesse pubblico). L’autrice procede poi ad un breve confronto con le decisioni in materia di altre corti statunitensi e straniere.
108 Cfr. Statement from the Press Secretary Regarding the President’s Coronavirus Task Force
(www.whitehouse.gov). La Task force è presieduta dal Vicepresidente Pence e composta da personale sia politico che tecnico-scientifico.
meccanismi di cooperazione ed assistenza come le major disaster declarations e gli stanziamenti federali ai sensi del sistema FEMA, oppure nell’ambito della collaborazione fra il CDC e i sistemi sanitari statali, ai quali sono stati erogati con legge fondi federali109.
Tuttavia, considerata la natura federale dell’ordinamento statunitense e l’incertezza della strategia perseguita dal governo federale, almeno nel primo periodo della pandemia, gli Stati (e del pari le altre suddivisioni territoriali autonome, come contee e città) hanno proceduto autonomamente, nei limiti delle proprie competenze, a dettare misure emergenziali di prevenzione e tutela relative ai propri territori, soprattutto nei settori di competenza più strettamente statale (es. sanità, istruzione e giustizia)110,
oltre ad adottare iniziative coordinate su base regionale attraverso strumenti pattizi di natura politica111. Per via della struttura costituzionale dell’ordinamento federale, la
Federazione non ha il potere di imporre direttive obbligatorie agli Stati, e per questo deve limitarsi a cercare di influenzarne il comportamento attraverso strumenti indiretti come linee guida non vincolanti e l’assegnazione di fondi, senza strumenti legali per far prevalere le proprie decisioni112; gli Stati conservano così un certo ambito di libertà
nell’implementazione e adattamento locale delle indicazioni federali, che non sono obbligati a seguire.
Tale impostazione non ha mancato di dar seguito ad orientamenti contrastanti soprattutto in materia di misure restrittive della circolazione e delle attività. Ad oggi, nonostante la dichiarazione dello stato di emergenza a livello federale e di major
disaster in tutti gli Stati, l’amministrazione federale non ha ancora disposto nessun
provvedimento di lockdown generalizzato113. L’adozione di simili ordini è invece
ricaduta sugli Stati e sugli altri enti territoriali, che hanno proceduto però in ordine sparso e con misure non perfettamente coincidenti nell’estensione e negli effetti.
A causa anche di differenze di vedute di natura essenzialmente politica fra il Presidente Trump e i governatori di alcuni Stati (in particolare di estrazione democratica, come New York), il primo incline ad una rapida riapertura delle attività bloccate per tutelare l’economia nazionale dal rischio di una crisi economica, i secondi favorevoli al permanere delle restrizioni sino ad una significativa riduzione dei contagi,
109 Un quadro complessivo degli stanziamenti economici federali si trova all’indirizzo www.fema.gov. 110 La lista dei settori interessati è potenzialmente molto ampia: se ne può avere contezza esaustiva
consultando il sito della National Conference of State Legislatures (www.ncsl.org).
111 Ad es. negli Stati del Nordest governati dal Partito Democratico.
112 Come nota J. YOO, No, Trump Can’t Force States to Reopen, in www.aei.org, 13 aprile 2020, «By
dividing power, the Constitution creates resiliency in emergencies, but also demands cooperation between the federal and state government», e ricorda il divieto di commandeering nei confronti degli Stati più volte ribadito dalla Corte Suprema.
113 Anche perché non è chiaro se sia titolare di un simile potere; lo sostiene M. JAMSHIDI, The Federal
Government Probably Can’t Order Statewide Quarantines, in lawreview.uchicago.edu, 20 aprile 2020,
rilevando come i poteri di quarantena spettanti al governo federale a norma di legge non sembrino includere la prerogativa di imporre divieti di circolazione di massa all’interno degli Stati o fra di essi, e che anche il ruolo di Commander-in -chief non consentirebbe al Presidente di espandere i propri poteri oltre la lettere della legga (secondo quanto stabilito dalla Corte Suprema in Youngstown Sheet & Tube Co.
v. Sawyer, 343 U.S. 579, 1952). Un simile provvedimento presidenziale sarebbe di fatto inapplicabile, in quanto esposto ad un numero esorbitante di ricorsi dei cittadini lesi nei propri diritti, e non è chiaro se un’eventuale legge federale in tal senso sarebbe legittima ai sensi della Commerce Clause costituzionale.
si è assistito ad una disputa fra livelli di governo sulla titolarità effettiva del potere di ordinare e di rimuovere le restrizioni applicate. Il Presidente ha inizialmente rivendicato per sé un’autorità molto ampia in tal senso114, sostenendo di avere il potere
costituzionale di indirizzare ordini ai governatori statali, ma senza però indicare un preciso fondamento costituzionale per questa supposta prerogativa115. In seguito, ha
accettato che siano i singoli Stati a decidere autonomamente sulla riapertura, proponendo un coordinamento attraverso nuove linee guida federali116. Questo ha
comportato che i diversi Stati optassero per strategie diverse sulla base di proprie considerazioni politiche ed economiche, oltre che sanitarie, a volte mutando indirizzo nel tempo. Si osserva, ad esempio, che, se in un primo momento (a partire da aprile- maggio), la gran parte degli Stati ha gradualmente cominciato a riaprire attività e luoghi pubblici, sia in corrispondenza di una riduzione del numero di contagi che sull’onda di forti pressioni a livello di opinione pubblica per porre fine al lockdown, con tempi e modi più o meno differenziati (in particolare, gli Stati del Sud a guida repubblicana, come Texas, Georgia e Florida, sono stati fra i primi ad alleggerire le restrizioni), in seguito (all’incirca da giugno), si è assistito ad una recrudescenza di casi in alcune zone del Paese (fra cui alcuni dei primi Stati a riaprire), spingendo le autorità statali o locali a prendere nuovi provvedimenti restrittivi117, ciò mentre l’amministrazione federale
continua a fare pressioni per una generale riapertura118.
In altre parole, l’emergenza attuale da una parte ha confermato le linee generali del funzionamento del federalismo statunitense, dove, pur nell’inevitabile accentramento di poteri nell’esecutivo federale (e nello specifico nel Presidente) sulla base dell’emergenza, esso ha svolto prevalentemente un ruolo di direzione strategica delle politiche nazionali di contrasto alla pandemia, accanto agli interventi
114 Remarks by President Trump, Vice President Pence, and Members of the Coronavirus Task Force
in Press Briefing, 14 aprile 2020 (www.whitehouse.gov).
115 La gran parte della dottrina statunitense che si è occupata della controversia tende a negare che il
Presidente possieda il potere in questione, dato che non rientra fra i poteri della Federazione espressamente enumerati (X Emendamento), né ritiene che le restrizioni statali violino la Commerce
Clause, come sostenuto ad esempio dall’Attorney General Barr (anche perché essa conferisce una competenza normativa al Congresso, non al Presidente). In questo senso, oltre al contributo di cui alla nota 112, C. KWON, The Dormant Commerce Clause Can’t Override State and Local Lockdowns, in
www.lawfareblog.com, 6 maggio 2020, che richiama la sentenza della Corte Suprema Compagnie
Francaise v. Board of Health, cit.; D. PRINCE, D. SCOTT CARLTON, N. D. LUEDDEKE, From Lockdown to
a Showdown: What Questions Should Companies Consider Pertaining to the Authority of the Federal or State Governments to “Reopen” the Economy?, in www.paulhastings.com, 22 aprile 2020. Contra V. D.
AMAR, How the Coronavirus Crisis Reveals Weaknesses Not Just in America’s Public Health Systems But in Our Constitutional Doctrines, in verdict.justia.coms, 1° aprile 2020.
116 Vedi nota 69. Nello specifico, per accedere alla c.d. Phase One gli Stati devono soddisfare alcuni
gating criteria (traiettoria discendente per almeno 14 giorni delle segnalazioni di sintomi sospetti, casi accertati di COVID-19 o test positivi, possibilità di cura dei pazienti senza ricorre a soluzioni di crisi ed un robusto programma di test per gli operatori sanitari a rischio), che dovranno essere soddisfatti una seconda ed una terza volta senza tracce di ripresa dei contagi per passare alle fasi successive.
117 Ad es. in Texas il Governatore ha imposto ai residenti di indossare le mascherine nei luoghi
pubblici.
118 In particolare si assiste ad un acceso contrasto sull’opportunità o meno di una riapertura generale
delle scuole; v. P. BAKER, E. L. GREEN, N. WEILAND, Trump Threatens to Cut Funding if Schools Do Not
maggiormente concreti e specifici degli Stati, fondati sulla titolarità in capo ad essi di poteri di emergenza e di tutela della salute esercitabili direttamente nei confronti dei residenti locali. Dall’altra, ha mostrato le problematiche insite nel sistema, con la mancanza di strumenti costituzionali di coordinamento obbligatorio delle politiche statali da parte delle Federazione e la forte influenza di considerazioni e contrapposizioni politiche sulle strategie operative a livello sia nazionale che statale, specialmente in un’epoca fortemente polarizzata come l’attuale.
3.5. Sintesi
L’emergenza sanitaria ha visto la risposta della Federazione secondo lo schema generale previsto dal National Emergencies Act del 1976. Esso comporta l’attivazione di poteri speciali ad opera del Presidente, il quale, nell’ambito delle proprie prerogative costituzionali e di legge, e servendosi del complesso di dipartimenti ed agenzie del governo federale, ha adottato la maggior parte degli atti rilevanti, laddove il ruolo del Congresso è stato principalmente quello di approvare stanziamenti a sostegno delle politiche presidenziali, come titolare del potere di spesa, oltre che di esercitare un controllo politico sull’operato dell’amministrazione. Una situazione simile si è posta a livello statale.
Entrambi i livelli di governo hanno poi cercato di preservare la normale operatività dei propri organi di governo; a questo proposito, vale la pena di rilevare il differente atteggiamento della Corte Suprema, pronta a ricorrere a strumenti di partecipazione a distanza, nonostante il peso della tradizione, al contrario del Congresso (con l’eccezione della Camera dei Rappresentanti), per il quale la permanenza delle sedute in presenza è stata giustificata da motivi di disciplina regolamentare e opportunità pratica, ammantati però di considerazioni costituzionali.
Quanto al tema del rapporto fra misure d’emergenza e diritti, esso si intreccia strettamente con quello della relazione fra poteri del governo federale e degli Stati: le restrizioni più stringenti, soprattutto per quanto riguarda le libertà di circolazione e riunione (tutelate dal testo costituzionale), sono state adottate dagli Stati, coerentemente con il loro ruolo di titolari delle (vaste) competenze residuali in materia di gestione delle emergenze e quindi di poteri direttamente vincolanti per i cittadini. Al contrario, lo Stato federale ha un ruolo importante di direzione e coordinamento, ma non possiede strumenti legali coercitivi nei confronti degli Stati. Ciò ha condotto, tuttavia, ad un approccio differenziato in vari settori, nonché al potenziale di conflitti di competenza fra Federazione e Stati, alimentato anche da differenti strategie e finalità politiche. Le limitazioni di diritti in questione, giustificate sulla base di apposite discipline emergenziali a tutela della salute pubblica, hanno avuto consistenza diversa a seconda dei territori interessati, ed hanno suscitato già un vivace contenzioso a livello sia statale che federale per stabilirne la necessità e proporzionalità rispetto alle esigenze sanitarie.
4. Confronto. Disciplina dell’emergenza e forma di stato di governo