L’emergenza epidemiologica che stiamo vivendo ha coinvolto tutte le aree del mondo, tanto da essere riconosciuta dall’Organizzazione mondiale della sanità come pandemia. Gli Stati nazionali sono ormai irrimediabilmente influenzati dai forti riflessi negativi nei loro territori: la grave perdita di vite umane, il collasso dei sistemi sanitari pubblici e il disastro economico post-pandemia rappresentano una ferita incalcolabile e hanno richiesto sforzi immani agli Stati per adattarsi alla nuova situazione. Il bisogno di adattamento ha portato quasi ovunque ad un’applicazione estensiva dello stato di necessità che, a sua volta, ha inciso sugli aspetti normativi dell’impianto costituzionale1.
Ma la situazione che le democrazie occidentali stanno affrontando in questo momento ha forse superato ogni prevedibilità e ha messo come non mai sotto stress la fisiologia delle varie forme di governo e forme di Stato.
Sarebbe certamente un’utopia sostenere che una Costituzione può essere sempre preparata ad affrontare le emergenze, tuttavia la reazione più appropriata che ci si aspetta da ogni Stato è che esso proceda sempre a partire dal proprio sistema costituzionale, anche quando le sue regole, ad una prima occhiata, sembrino insufficienti2. Le emergenze, come dice Ruggeri, «non sono tutte le stesse, ed anche le
1 Richiamiamo qui l’idea di “Costituzione normativa”, proposta da Loewenstein, per rimarcare la
nostra intenzione di porci fuori dalla linea delle cd. Costituzioni di natura “semantica”, che non intendono regolare la società e assumono l’unico scopo di formalizzare la situazione esistente del potere politico a beneficio esclusivo del potere di fatto (K.LOEWENSTEIN, Teoría de la Costitución, Barcelona, Ariel, 1976, 199 ss). Parimenti, non si vuole nemmeno considerare la Costituzione come un semplice strumento “simbolico”, cioè destinato a essere altro che un feticcio politico-ideologico.
2 Le emergenze di solito impongono ai poteri politici di esercitare i “poteri necessari” per controllare
la crisi, ma sempre nel rispetto alla Costituzione. È a questo punto che la distribuzione dei compiti tra centri di potere è utile per preservare la comprensione politica attorno ai valori fondamentali e per stimolare una reazione coordinata dello Stato su tutti i suoi piani, cioè quello nazionale, regionale e territoriale. Cfr. G.SILVESTRI,Covid 19 e Costituzione, in Unicost: unità per la Costituzione, 10 aprile 2020.
misure adottate per farvi fronte non possono (e non devono) di conseguenza essere sempre le stesse»3. Perciò – ed è questa la principale sfida dello Stato costituzionale di
fronte a questa emergenza - ogni crisi richiede necessariamente una via di uscita diversa.
Oltre al problema del rispetto dell’impianto costituzionale, questa pandemia ci ha reso anche coscienti del fatto che la Costituzione deve essere sensibile allo specifico contesto di ogni realtà. Ciò significa, se necessario, superare la rigidità del testo costituzionale se questo è necessario per tutelare le garanzie individuali e collettive e per garantire il buon funzionamento delle istituzioni statuali4.
Le Costituzioni sono più che un semplice insieme di regole: sono davvero programmi normativi posti alla base del nucleo di funzionamento delle democrazie contemporanee volti a garantire il coordinamento delle attività politiche, la stabilità dei governi eletti, la promozione delle aspirazioni nazionali e che persone con valori diversi possano condividere lo stesso spazio pubblico5. È per questo che i valori/principi
fondamentali della Costituzione devono agire come norme di riconoscimento, capaci di legittimare lo Stato a ricercare singole fattispecie normative, «fatti nuovi, non ancora disciplinati dal diritto positivo che pur pongono problemi concreti meritevoli di essere risolti giuridicamente»6. Ciò avviene se ci si muove a partire da una concezione
descrittiva del diritto vigente, che considera «non solo le argomentazioni testuali», ma anche che «la realtà materiale [come] parte integrante del sistema e i fatti normativi rilevano ai fini dell’analisi del diritto costituzionale»7. Tra tali principi non può non
ricordarsi, almeno nei tipi di stato che lo prevedono, il principio federale. Questo è sicuramente il caso del Brasile, ma anche, in misura diversa, dello Stato regionale italiano, che riconosce alle sue entità subnazionali una particolare autonomia nel gestire le politiche pubbliche. In entrambi i modelli, il federalismo/regionalismo (inteso come forte decentramento territoriale) è presente come norma sostanziale – non necessariamente come norma formale – che assolve alla funzione di coordinare l’integrazione dell’entità centrale con altri centri di esercizio politico, che possono essere chiamati Länder, Cantoni, Regioni, Province, Territori, ecc8. Ed è proprio il
federalismo forse il principio che ha subito il maggiore impatto dalla pandemia e che più è stato messo alla prova.
Ciò considerato, il presente saggio esplora come il concetto di federalismo in Brasile sia stato tacitamente modificato per adeguarlo alla crisi pandemica. Tuttavia, scopo del lavoro non è una semplice indagine sulla risposta alla pandemia del modello
3 A. RUGGERI, La forma di governo nel tempo dell'emergenza, in Consulta on line – Periodico
Telematico, 2 maggio 2020, 255 ss.
4 M. GRABER,Original Expectations(February 11, 2020),in Connecticut Law Review, in corso di
pubblicazione U of Maryland Legal Studies Research Paper No. 2020-04, 19. online su https://ssrn.com/abstract=3536639.
5 M.GRABER,A New Introduction to American Constitutionalism, New York, 2013, 40-64. 6 A.MORRONE, Fonti normative, Bologna, 2018, 81.
7 Y. M. CITINO, Tra politica e diritto: l’adeguamento della forma di governo attraverso i fatti
normativi, in Rivista Gruppo di Pisa, n. 3/2016, 6.
8 F. PALERMO, Is there a space for federalism in times of emergency? in Verfassungsblog on
constitucional matters, 13 maggio 2020, online su https://verfassungsblog.de/is-there-a-space-for- federalism-in-times-of-emergency.
di Stato federale brasiliano, bensì si propone di mostrare come il federalismo sia divenuto un vero e proprio principio di “misurazione”, un “termometro” della crisi costituzionale prodotta dal Covid-19 in Brasile e come tale principio sia stato utilizzato per integrare dinamicamente i centri verticali di potere rispetto alle emergenze. Tale prospettiva incide anche su due altri aspetti fondamentali e ugualmente cruciali nello Stato di diritto: i diritti fondamentali e il rapporto orizzontale tra i poteri. Tuttavia, tali ambiti saranno trattati solo incidentalmente nel presente paper con una sola eccezione: si sottolineerà il ruolo di “contropotere” della Corte suprema Brasiliana nella protezione del principio federale e nella governance dell’emergenza9. Si vuole, in sostanza, tentare
di capire se “il federalismo come principio” ha rappresentato uno strumento di adeguamento tacito della Costituzione brasiliana alla situazione di crisi che stiamo vivendo, sia per quanto riguarda la dinamica della struttura verticale dello Stato sia per il ruolo della giustizia costituzionale.