5. Le limitazioni ai diritti di libertà e gli strumenti per la loro tutela
2.4. Rapporti fra Stato e Comunità Autonome
La situazione dovuta alla dichiarazione dello stato d’allarme e alle sue proroghe ha inciso anche sul rapporto istituzionale e sul riparto di competenze fra Stato e Comunità Autonome, sia sotto forma di collaborazione che di contrasto fra i due livelli.
La L.O. 4/1981 conferisce al Governo il potere di dichiarare lo stato d’allarme, ma riconosce comunque la possibilità e l’opportunità di coordinarne l’attuazione con le Comunità interessate45. L’impianto è confermato dal Real decreto 463/2020, che lo
individua come autorità competente a gestire l’emergenza a livello nazionale (art. 4), delegando specifiche funzioni nei rispettivi ambiti di competenza ai Ministri di Difesa, Interni, Trasporti, Sanità. Tutti i cittadini e le autorità pubbliche sono tenuti a collaborare con le autorità competenti, compresi i corpi di polizia delle Comunità Autonome (art. 5), ma ogni amministrazione conserva le proprie competenze in materia di gestione dei servizi stabilite dalla legge, da esercitare conformemente agli ordini delle autorità competenti (art. 6); il decreto contiene anche previsioni specifiche che introducono obblighi di informazione o cooperazione con le Comunità46.
È però innegabile che la situazione eccezionale dello stato di allarme comporti un grado non indifferente di accentramento di poteri e competenze nell’esecutivo47, e con
esso nel livello di governo statale, che, pur garantendo le competenze delle Comunità, assume un ruolo di coordinamento/direzione nei loro confronti48, specialmente nel
45 Ad es. gli artt. 5, 7, 9, consentono, fra l’altro, una delega di poteri dal Governo al Presidente della
Comunità in caso di emergenza territorialmente limitata, mentre l’art. 1 garantisce il regolare funzionamento dei poteri dello Stato, compresa l’organizzazione del sistema autonómico.
46 Es. artt. 7, 12, 14.
47 E soprattutto nella persona del Presidente del Governo, tanto che P. FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE,
Democracia en suspenso, cit., parla addirittura di «autoritarismo exhibido por el Ejecutivo».
48 L’art. 9, L.O 4/1981 prevede che, in caso di stato di allarme, le autorità civili delle pubbliche
amministrazioni dei territori interessati, i corpi di polizia locali e tutti i loro dipendenti sono sottoposti agli ordini diretti dell’Autorità competente (tipicamente, il Governo) nella misura necessaria a proteggere
settore sanitario, materia nella quale pure le Comunità Autonome sono titolari di competenze di attuazione ed esecuzione delle leggi statali secondo un modello decentrato ex artt. 148 e 149 Cost.49Qualche voce in dottrina ritiene che l’art. 116 Cost.
conferisca allo Stato una particolare competenza non enumerata, di tipo straordinario, quella di «gobierno del país en situación de alarma», che fa sì che l’agire di tutti i pubblici poteri sia coordinato ad un unico fine, sospendendo di fatto l’efficacia di atti e decisioni delle Comunità Autonome incompatibili con tale obiettivo50.
Il Governo Sanchez ha cercato di svolgere un ruolo di direzione della risposta nazionale all’emergenza51, senza trascurare l’esigenza di ricercare il consenso delle
Comunità Autonome nell’implementazione delle misure. Lo dimostra lo svolgimento di una serie di conferenze telematiche, a cadenza settimanale, fra il Presidente del Governo e i Presidenti delle varie Comunità per confrontare le proprie posizioni sul tema e cercare di raggiungere accordi e delineare politiche comuni, anche se in tali occasioni sono emerse alcune divergenze con i Presidenti di Catalogna e Paesi Baschi, che hanno accusato il Governo di invadere con i suoi decreti le competenze delle Comunità senza consultarle. Lo scontro con la Catalogna, una delle regioni più gravemente interessate dai contagi, oltre che sul già citato terreno della competenza in materia di lockdown, si è consumato essenzialmente su quello della prontezza ed operatività del sistema sanitario catalano, mentre per i Paesi Baschi ha riguardato il grado di controllo che l’esecutivo nazionale può esercitare sulle forze di polizia e sul sistema sanitario della Comunità.
Di fronte alle richieste di maggiore partecipazione delle Comunità alla strategia di superamento dell’emergenza, il Governo, oltre all’approvazione di un fondo speciale non rimborsabile da suddividere fra le Comunità Autonome per la ripresa economica52,
ha annunciato l’intenzione di stipulare un Pacto de Reconstrucción Económica y Social che comprenda anche gli esecutivi regionali, oltre ai partiti rappresentati nel Congresso ed esponenti di interessi socioeconomici, per una gestione coordinata della fase successiva all’emergenza53. La dimensione territoriale assume grande importanza anche
per il citato Plan para la Transición hacia una Nueva Normalidad, nel cui ambito la provincia è l’unità territoriale fondamentale sulla quale basare la riduzione graduale, asimmetrica e differenziata delle restrizioni dello stato d’allarme; il passaggio di ogni persone, beni e luoghi, con possibilità di imporre «servicios extraordinarios por su duración o por su
naturaleza».
49 Per una panoramica costituzionale e legislativa cfr. J. SANZ LARRUGA, Las competencias del
Estado, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales en materia sanitaria, in AA. VV., Lecciones de Derecho Sanitario, J. SANZ LARRUGA, J. M. GÓMEZ Y DÍAZ-CASTROVERDE, M. JUANE SÁNCHEZ (a cura di), A Coruña 1999, 105 ss.
50 In questo senso F. VELASCO CABALLERO, Estado de alarma y distribución territorial del poder, in
Cron. estado soc., cit., 82 ss.
51 Anche se (si veda il caso della Catalogna citato) le prime iniziative di contenimento del contagio
sono state assunte a livello territoriale, tanto che A. RUIZ ROBLEDO, El Estado de alarma diferido, in
www.elespanol.com, 14 marzo 2020, accusa il Governo di essersi mosso troppo tardi rispetto alle Comunità Autonome.
52 Annunciata il 2 maggio 2020 dal Presidente del Governo.
53 Il Presidente del Governo e il leader dell’opposizione hanno concordato il 20 aprile che il patto
venga negoziato in una commissione parlamentare con l’obiettivo di giungere alla stipulazione per luglio. Le conclusioni sono state approvate il 3 luglio e si prevede il voto plenario del Congresso dei Deputati per il 22 luglio.
unità territoriale da una fase all’altra, su richiesta della rispettiva Comunità Autonoma, è determinato da una serie di fattori54, secondo un processo trasparente sotto il
coordinamento del Ministero della Sanità55.
Sulla base di tali previsioni, i territori delle varie Comunità hanno attraversato varie fasi di desescalada, fino al 21 giugno, quando l’intero territorio nazionale ha raggiunto la Nueva Normalidad. Tuttavia, il Real Decreto-ley 21/2020, nel disciplinare quest’ultima fase, prevede che l’amministrazione statale possa e debba collaborare con le Comunità Autonome nell’attuazione delle misure ivi dettate (art. 3), in particolare per quanto riguarda gli obblighi di informazione in materia sanitaria (artt. 22 ss.). L’art. 29 impone alle autorità sanitarie delle Comunità di approntare piani contingenti per rispondere in modo pronto e coordinato ad eventuali emergenze sanitarie. Peraltro, a seguito delle riaperture, in alcune zone del Paese (es. Galizia e Catalogna) si sono registrati nuovi focolai del virus, ai quali le autorità regionali hanno risposto imponendo nuovi lockdown territorialmente limitati, sottolineando il ruolo di “primo intervento” di fronte all’emergenza che sembra spettare loro in questa nuova fase (già in precedenza il Presidente della Generalitat catalana aveva avanzato richieste di maggiore autonomia di intervento nel settore sanitario).
2.5. Sintesi
La risposta spagnola alla pandemia è stata condotta sulla base dell’art. 116 Cost. e delle sue leggi attuative. Secondo questo modello, un ruolo predominante è stato svolto dall’esecutivo nazionale, principalmente attraverso gli strumenti con forza di legge dei
reales decretos sullo stato d’allarme e dei decretos-leyes, riservando al Parlamento
funzioni di supervisione e controllo che ne hanno in parte marginalizzato il ruolo56,
mentre sono state adottate precauzioni specifiche (compresi mezzi telematici) per assicurare la funzionalità degli organi costituzionali di Stato e Comunità Autonome. Lo stato d’allarme ha d’altro canto comportato restrizioni molto ampie di diversi diritti e libertà costituzionali (in particolare la libertà di circolazione), e, anche se la maggior parte degli interpreti sembra accettarle come legittima conseguenza delle misure d’emergenza, non hanno mancato di suscitare in altri dubbi di proporzionalità e giustificazione delle misure, e persino accuse di abuso dell’istituto57, comportando
54 Capacità strategiche del sistema sanitario, situazione epidemiologica, impiego di mezzi di
protezione collettiva negli spazi pubblici, dati di mobilità ed economici.
55 G. M. TERUEL LONZANO, El revestimiento jurídico de la “desescalada” ¿Estado de alarma?, in
hayderecho.expansion.com, 5 maggio 2020, ritiene, concordando col Governo, che, viste l’entità delle
restrizioni e l’esigenza di decisioni centralizzate
ancora necessarie nella fase di transizione alla normalità, è opportuno mantenere in vigore per il momento lo stato d’allarme.
56 Sull’importanza del Parlamento anche e soprattutto in situazioni d’emergenza costituzionale e su
rischi e potenzialità di una sua “virtualizzazione” si veda J. TUDELA ARANDA, El Parlamento inesperado, in www.heraldo.es., 18 aprile 2020.
57 Cfr. ad es. A. Ruiz Robledo, El Estado de, cit., che rileva come le uniche fonti legittimate a
prevedere limitazioni dei diritti fondamentali sono le leggi organiche, e che quelle vigenti in materia di salute pubblica (4/1981 e 3/1986) non sembrano giustificare interventi analoghi a quelli messi in campo
anche un certo ricorso alla giustizia ordinaria e costituzionale come forma di garanzia dei diritti di cittadini e formazioni sociali.
Inoltre, una sua conseguenza è stata la sostanziale centralizzazione di competenze, anche e soprattutto in campo sanitario, in capo allo Stato58, nonostante i tentativi del
Governo nazionale di assicurare forme di coinvolgimento delle Comunità Autonome (alcune delle quali, peraltro, si sono ritenute invase nelle proprie prerogative, soprattutto quelle che, come Catalogna e Paesi Baschi, tendono a rivendicare uno status differenziato all’interno dell’ordinamento autonómico). A parziale correzione di ciò, il
decreto ley del 21 giugno sulla Nueva Normalidad impone espressamente allo Stato di collaborare con le Comunità nella gestione di tale fase e delle emergenze che potranno presentarsi.
Si può perciò parlare di una tendenza alla concentrazione del potere nell’esecutivo (e soprattutto nel Presidente del Governo) ed all’accentramento della forma di Stato in tempo di crisi, la cui applicazione concreta ha manifestato diversi problemi.