In situazioni in cui le emergenze impongono un’enorme pressione sullo Stato, è quasi istintivo «tirare in ballo la sempre fascinosa teoria di Carl Schmitt sulla sovranità che spetta a chi decide nello stato di eccezione»10. Roberto Bin utilizza l’espressione
«Stato di diritto sotto stress» per affermare che molti elementi dello Stato di diritto subiscono oggi una forzatura11. Tuttavia, ritenere che le situazioni di crisi abbiano
sempre un impatto enorme sulla forma dello Stato non significa necessariamente concludere che ciò rappresenti un problema: la crisi buon ben consentire agli Stati di sperimentare i loro modelli di “decentralizzazione territoriale” e di imparare a trasformare le difficoltà in opportunità. Ciò implica anche un potenziale miglioramento
10 G. SILVESTRI, Covid 19 e Costituzione, in Unicost: unità per la Costituzione, 10 Aprile 2020.
Sebbene alcuni immaginano che questa sia una strada legittima per uscire dalla crisi, questo saggio non si proporrà di parlare della proposta schmittiana (cfr. sul punto C.SCHMITT, Der Führer schützt das Recht, in Deutsche Juristen-Zeitung, 39, agosto 1934) – e dei suoi evidenti rischi –, ma solo di riflettere sugli impatti della massima centralizzazione del potere nelle mani del capo del Governo centrale di fronte all’attuale emergenza.
dell’idea di “competenze condivise” (amministrative o legislative) tra le entità che compongono la divisione politico-amministrativa dello Stato. Ciò è tanto più vero alla luce dell’attuale situazione pandemica brasiliana.
Se guardiamo alla tradizionale concentrazione del potere in Brasile, si può pacificamente dire che il federalismo sia «sotto stress» da molto tempo; tuttavia è solo l’attuale emergenza pandemica che ne ha rivelato i sintomi più importanti. Sebbene la Costituzione brasiliana definisca il Brasile come uno Stato federale simmetrico a tre livelli “formato dall’unione indissolubile degli Stati-membri, dei Comuni e del Distretto Federale” (art. 1), ognuno con una propria autonomia anche in campo sanitario (artt. 23, 24 e 30 della Costituzione), si riscontra una tendenza sempre crescente verso l’accentramento del potere a livello federale. Lo squilibrio nei rapporti tra soggetti territoriali è una conseguenza anche dell’enorme potere di allocazione delle risorse economiche di cui gode la Federazione.
Si tratta di uno scenario già in precedenza squilibrato che si è aggravato nel momento in cui il Governo federale ha cercato di assumere la gestione esclusiva della lotta contro il Covid-19. Ma vi sono altri sintomi di questo tentativo della Federazione di svuotare il ruolo di altre entità in relazione alla crisi.
Innanzitutto, i più recenti atti normativi approvati dal Congresso Nazionale e dal Governo federale hanno innegabilmente provato a limitare l’importanza dei centri del potere decentrato per affrontare la crisi (operazione poi parzialmente impedita dalla parte della Giustizia Costituzionale, cfr. infra). In secondo luogo, il comitato di crisi creato dal Presidente della Repubblica per sorvegliare e monitorare l’impatto del virus in Brasile (decreto n. 10.277 del 16 marzo 2020), è stato però esclusivamente formato da componenti di agenzie federali senza alcuna partecipazione di rappresentanti dei governi regionali e comunali. Anche gli enti decentrati hanno contribuito a questa marginalizzazione politica, acuendo il conflitto per così dire “interno” tra loro, che si è manifestato in una sorta di competizione tra Stati federati e Comuni su chi adottasse le misure sanitarie più rigorose12.
12 Dal momento che la giurisprudenza della Corte Suprema brasiliana non ha definito chiaramente il
limite di competenza di ciascuna entità federale in relazione alla risposta da adottare contro la pandemia, non è raro che le misure sanitarie decretate dai governatori degli Stati-membri differiscano da quelle decretate dai sindaci. In questi casi, i conflitti di attribuzione tra queste entità sono stati risolti da giudici e tribunali brasiliani. Si tratterebbe del fenomeno della cosiddetta Juristocracy, ovvero l’espansione del potere giudiziario a scapito della politica, visto con una certa preoccupazione rispetto ai modi con cui questa tendenza si è manifestata nel Paese sudamericano. Nel contesto dell’attuale emergenza, è la magistratura brasiliana, e non gli organi della politica, a cui spetta di decidere quale interesse costituzionale prevalga (libertà oppure salute?) e quale entità federata abbia la competenza per intervenire. Tuttavia, l’assenza di criteri oggettivi in grado di risolvere i conflitti di attribuzione tra entità federate nella fase della pandemia ha portato la magistratura a risolvere tali casi in maniera diversa da giudice a giudice. Ad esempio, nel conflitto di attribuzione tra lo Stato del Mato Grosso e la Comune di Cuiabá per regolare il funzionamento di determinate attività commerciali e la fornitura di servizi nella città di Cuiabá, il Tribunale di giustizia dello Stato del Mato Grosso ha affermato che le misure del Governo comunale avrebbero dovuto prevalere perché erano maggiormente intese a proteggere più efficacemente la salute rispetto a quelle dello Stato-membro (Cfr. TJMT, n. 1007834-59.2020.811.0000, 29 marzo 2020). D’altra parte, il Tribunale di giustizia dello Stato di Minas Gerais ha recentemente dichiarato che, in nessun caso, i Comuni possono emanare norme che contraddicono la linea dettata dal Governo dallo Stato federato (Cfr. TJMG, ADC n. 1.0000.20.459246-3/000, 29 luglio 2020). A questo punto, riteniamo che il Supremo Tribunale possa ancora definire, in maniera più chiara, nel silenzio del
Alla luce di questi fattori si comprende che le “questioni federative” relative a un’efficiente organizzazione politico-amministrativa, sia con riguardo al decentramento dei poteri sia con riguardo alla solidarietà politica, devono essere ripensate mentre la gravità della crisi epidemiologica in Brasile non accenna ad attenuarsi.
4. Il bilanciamento tra i livelli territoriali di governo di fronte alla pandemia